A materialização
da política de assistência social: condições financeiras
The materialisation
of social welfare policy: financial conditions
Darana Carvalho de AZEVEDO*
https://orcid.org/0000-0002-4229-2983
Resumo: Este artigo
visa analisar as condições objetivas de materialização da política de
assistência social no Brasil, sob a perspectiva da gestão financeira dos
recursos públicos sociais, no período de 2015 a 2021. A extensão temporal da
análise parte do ano anterior da publicação do Novo Regime Fiscal, retratando
os efeitos da nova política fiscal de acirramento dos gastos sociais. Para
tanto, realiza levantamento dos dados orçamentários no sistema SIGA Brasil (que
permite o acompanhamento da execução do orçamento da União), com correção dos
valores a preços do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de dezembro de 2021. A pesquisa
demonstra uma diminuição maior nos investimentos orçamentários destinados aos
serviços socioassistenciais, o que compromete, até mesmo, a execução dos
benefícios assistenciais.
Palavras-chave: Capitalismo financeiro. Direitos Sociais. Fundo Público. Assistência
Social.
Abstract: This article analyses the
objective conditions for the materialisation of social welfare policy in Brazil
from the perspective of the financial management of social public resources for
the period 2015 to 2021. The timeline begins the year before the publication of
the Novo Regime Fiscal (New Fiscal Regime) and sets out the effects of the new
fiscal policy of increasing social spending. A survey of budgetary data in the
SIGA Brasil system (which allows monitoring of the implementation
of the Union’s budget) was performed, with values corrected according to the
Extended Consumer Price Index (IPCA) of the Brazilian Institute of Geography
and Statistics (IBGE), December 2021. The research demonstrates a greater
decrease in budgetary investments for social welfarer
services, which compromises even the payment of welfare benefits.
Keywords: Financial capitalism. Social
rights. Public Fund. Social assistance.
Submetido
em: 22/4/2023. Revisto em: 18/6/2023. Aceito em: 18/7/2023.
INTRODUÇÃO
|
É |
a
partir da Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988) que a assistência social
surge como uma política pública, sendo um marco histórico e legal de ruptura
com o assistencialismo. Se antes as intervenções existentes, para as diversas
situações de vulnerabilidade social, eram de natureza filantrópica ou
caritativa, com a Carta Cidadã, essa se torna objeto de intervenção pública.
Sendo
um dos tripés da Seguridade Social[1], a
assistência social compõe a rede de proteção social, sendo conferido a ela o estatuto
de política pública, direito do cidadão e dever do Estado, de caráter não
contributivo, operando serviços e benefícios sociais a todos que dela
necessitarem.
Formalizada
na Lei Orgânica da Assistência Social, Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993
(Brasil, 1993), e organizada por meio do
Sistema Único de Assistência Social (Suas), presente em todo o Brasil, a
assistência social visa fornecer apoio aos indivíduos, às famílias e à
comunidade no enfrentamento de suas dificuldades por meio de serviços,
benefícios, programas e projetos, devendo, para tanto, garantir as seguranças
de acolhida, renda (através de concessão de auxílios financeiro e de benefícios
continuados), convívio ou vivência familiar, comunitária e social,
desenvolvimento e autonomia (no que diz respeito à capacidade e habilidades
para o exercício de seu protagonismo, liberdade, dignidade, maior grau de
independência pessoal e qualidade) e, por fim, de apoio e auxílio por meio dos
benefícios eventuais (Brasil, 2009).
Dessa
forma, dever-se-ia configurar como uma possibilidade de reconhecimento público
da legitimidade das demandas de seus usuários e espaço de ampliação do seu
protagonismo, alicerçadas pelo princípio da universalização, no entanto o que
ocorre, na atualidade, é o comprometimento progressivo de um arcabouço
financeiro que possa honrar com suas diretrizes e princípios.
O desmonte inicia com o esvaziamento do fundo público para a
seguridade social justificado pelos ditames neoliberais de fortalecimento da
sociedade capitalista regida sob a predominância financeira que crê e defende
um arrefecimento dos gastos do Estado com as questões sociais, desestruturando
o conceito original de financiamento da seguridade social e apresentando
dificuldades para a política de assistência social no que pese a universalização, ampliação/manutenção dos serviços.
Essa é a razão pela qual o presente artigo objetiva realizar
uma análise da gestão financeira dos recursos públicos sociais destinados à
política da assistência social no Brasil, no período 2015-2021, tecendo os
ensaios iniciais a respeito dos desafios encontrados para sua consolidação como
uma política pública ancorada no reconhecimento dos direitos sociais e da
cidadania.
Esta é, portanto, uma pesquisa de extrema
relevância, não apenas por seu tempo oportuno, tendo em vista a atual
conjuntura de acirramento fiscal, recaindo principalmente nas políticas
sociais, mas, também, por ser uma discussão relativamente nova e latente no
Serviço Social brasileiro, porém importante para o desvendamento da realidade à
medida que expressa as condições objetivas e
históricas de uma sociedade em uma determinada conjuntura, conseguinte,
essencial para proposituras de enfrentamento da ordem posta.
Nesse sentido iniciamos apresentando as inferências do
capitalismo sob predominância financeira no orçamento público, de forma a compreender o cenário em que se objetiva a política de
assistência social. Posteriormente partimos para a análise de como isso se
concretiza na disputa pelo fundo público brasileiro, identificando, mais
precisamente, as conformações que vão repercutir na política de assistência
social.
A
análise é construída a partir de dados extraídos do orçamento público no
Brasil, levantados no sistema SIGA Brasil[2],
no período de 2015 a 2021, contextualizando a variação na execução do orçamento
público ao longo do período estudado, tendo em vista que esse lapso temporal
reflete a passagem para um maior acirramento fiscal, sendo demarcado, no final
do ano de 2016, pela Emenda Constitucional 95 (Brasil, 2016b), que institui um
Novo Regime Fiscal.
Em
sequência, a pesquisa prossegue com a extração dos dados referentes aos gastos
tributários, filtrados por função orçamentária[3] assistência
social, identificando os valores autorizado, pago, restos a pagar pago e
percentual de execução orçamentária e a evolução dos recursos, da referida
função, por serviços socioassistenciais e benefícios assistenciais, excluindo a
rolagem da dívida.
Para
esse fim, os valores são deflacionados, isto é, as despesas são atualizadas a
preços do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE), de dezembro de 2021, refletindo assim, de
forma apropriada, a inflação do período em estudo, eliminando os efeitos da
variação de preços e da desvalorização da moeda.
O CAPITALISMO SOB PREDOMINÂNCIA FINANCEIRA E
A DRENAGEM SISTEMÁTICA
DE RECURSOS DA SOCIEDADE
O início da acumulação financeira deu-se com
os planos de previdência privados e a poupança salarial funcionando
inicialmente como subprodutos da acumulação industrial. Já, nos anos 1980, no
Estados Unidos, e nos anos 1990, em alguns países da Europa, ele ressurge, como
forma de acumulação predominante do capitalismo.
A partir de então, é acompanhado pela
expansão de mercados especializados de títulos e de novos produtos financeiros,
permitindo aos investidores a possibilidade de adquirir e desfazer de seus
ativos a qualquer momento, podendo ser estes: bônus do tesouro e outras formas
de títulos da dívida pública, obrigações da empresa e ações.
Conforme explica Nakatani
(2021), como base no Livro 3 O Capital de Marx, com o desenvolvimento do
capital portador de juros, o dinheiro adquire um novo valor de uso, servindo ou
funcionando como capital. Se antes o proprietário (aquele que produz) era
portador do capital inicial D, agora ele toma emprestado (de um agente externo
da produção, como mencionado acima) antes de começar o ciclo, tendo que
devolver, ao fechar o ciclo, o capital que tomou emprestado acrescido de
excedente, ou parte da mais-valia, como juros. Há, nesse caso, uma valoração
que é distinta do lucro, é o juro que impulsiona o dinheiro, criando a falsa
impressão que existe um processo de D - D’ escamoteando todo o processo de
produção anteriormente originário.
A fim de atender aos seus objetivos, a
mundialização financeira possui, como elementos constitutivos desses processos:
a desregulamentação monetária e financeira; a descompartimentalização
dos mercados financeiros nacionais e a desintermediação dos bancos, isto é, a
abertura das operações de empréstimos para todo tipo de investidor
institucional, permitindo às instituições financeiras não bancárias ter acesso
ao mercado como emprestadoras (Chesnais, 2005).
Esses elementos se interagem e se encadeiam
de forma que a descompartimentalização externa dos
mercados financeiros e monetários nacionais ao mercado mundializado se apoia na
liberalização dos mercados de câmbio, na abertura do mercado de títulos
públicos aos operadores estrangeiros e na abertura da Bolsa às empresas
estrangeiras. Há, também uma descompartimentalização
interna entre diferentes funções financeiras e tipos de mercado (de câmbio, de
crédito, de ações e obrigações) que propicia a desintermediação (Chesnais, 2005).
Esse movimento se inicia com as medidas de
liberalização e de desregulamentação de 1979-81, que abriram os sistemas
financeiros nacionais para o exterior, propiciando que os países
industrializados financiassem seus déficits orçamentários por meio de aplicação
de bônus do Tesouro e outros compromissos da dívida sobre o mercado financeiro.
Com juros altíssimos e sob pressão política
dos Estados Unidos, a dívida pública levou os países periféricos, ou os
chamados países em desenvolvimento, a seguirem os ditames do Fundo Monetário
Internacional (FMI) e do Banco
Mundial compelindo-os às políticas ditas de ajuste estrutural, norteadas pelas
receitas neoliberais: privatizações, abertura comercial e financeira, políticas
de austeridade fiscal, etc. (Nakatani,
2021), sendo, portanto, fortemente dominados politicamente e economicamente
pelos países capitalistas centrais.
Segundo Chesnais
(2005), nos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), como nos países periféricos, a acumulação financeira é continuamente
alimentada pela dívida pública, visto que a desoneração do capital e as rendas
elevadas[4]
(facilitadas pela mundialização financeira, pela impunidade da evasão e pela
multiplicação dos paraísos fiscais) fazem com que esses países recorram ao
financiamento por meio de empréstimos.
Com efeito, a dívida pública torna-se o pilar
do poder das instituições que centralizam o capital portador de juros, gerando
pressão fiscal sobre as rendas menores e com menor mobilidade, além de fomentar
a austeridade orçamentária e forçar a contínua diminuição das despesas
públicas, incentivando, com isso, as privatizações nos países em
desenvolvimento, e, promovendo, também, o início do processo de
desindustrialização.
Nesse caso, de acordo com Azevedo (2022):
[...] o mercado aparece como autorregulável, cabendo ao
Estado, então, se redefinir para que em concorrência com outros Estados, possa
oferecer as melhores condições para produção e acumulação capitalista. Mediante
a esse ajuste, observa-se o desfinanciamento das
políticas sociais (não somente
por redução dos custos, mas com o intuito de imputar o acesso aos serviços
sociais via mercado), o desemprego em massa, a informalidade e a
superexploração. (Azevedo, 2022, p. 492).
Sendo assim, os proprietários patrimoniais
moldam-se de acordo com as tendências da Bolsa, movimentando-se em busca de
maior atratividade para o mercado (Chesnais, 2005).
Com efeito, esse processo provoca fortes impactos no mundo do trabalho: a
liberalização do comércio e os investimentos diretos propicia a deslocalização
da produção, implicando a criação de subcontratações internacionais que
permitem explorar o trabalho conforme os preços de mercado de compra da força
de trabalho e das taxas de rendimento permitidas pela ausência de
regulamentação do trabalho (sindicalização e proteção social). Consequentemente
essa nova forma de rentabilidade gera pressão sobre os salários, tanto no que
diz respeito à produtividade e à flexibilidade do trabalho, como nas formas de
determinação dos salários.
No que diz respeito ao Brasil, essa
desregulamentação se apresenta de forma mais perversa e acrítica. Como diz
Florestan Fernandes (2008), a sociedade brasileira é uma sociedade dependente,
característica que vem desde a colonização, como o próprio autor diz: somos uma
sociedade “[...] especializada no consumo das invenções culturais das
sociedades que nos subordinam.” (Fernandes, 2008, p. 156).
A atratividade dos capitais, no Brasil,
ocorre por meio de juros altos e ações que forneçam garantias de que teria como
arcar com as dívidas, adotando, para isso, um sistema fiscal que prima pelo
aumento da carga tributária aliada ao instituto de superávit fiscal primário,
garantindo, com isso, que parte substancial do aumento da arrecadação seja
direcionada aos credores do Estado (Bin, 2010).
Consequentemente, o desenvolvimento das
capacidades produtivas e a distribuição mais equitativa ficam difíceis de serem
realizáveis, esbarrando-se num limite estrutural. Há nesse sentido, uma
concentração de renda em detrimento do trabalho, consequentemente, uma
ampliação das desigualdades sociais, ocasionando recessões.
Bruno e Caffe
(2017) explicam ainda que, no Brasil, o padrão de financeirização de caráter
usuário e patrimonial (isto é, endividamento público e, recentemente, privado
assume um caráter endógeno, visto que as autoridades monetárias têm controle
somente sobre taxas básicas de juros – variável exógena – representadas pela
Selic) torna a dívida pública um instrumento essencial para o processo de
acumulação financeira, com efeito faz da política fiscal mero instrumento de
transferência de recursos por meio do Estado.
Tais ações são materializadas pelo fundo
público, ele vai propiciar as condições de rotação e valorização do capital,
além de assegurar a subsunção do trabalho mesmo sob condições precárias. De
acordo com Behring (2016), o fundo público: serve de fonte para realização do
investimento capitalista, por meio de subsídios, redução ou até mesmo
desonerações tributárias e, por incentivos fiscais; é fonte de reprodução da
força de trabalho, por meio de salários indireto, diminuindo os custos ao
capitalista; exerce investimento em áreas estratégicas para o desenvolvimento
capitalista, tais como infraestrutura, transporte, investigação e pesquisa com
recursos do orçamento; transfere recursos sob a forma de juros e amortização da
dívida pública para o capital financeiro, especialmente para os rentistas.
Para isso,
O Estado se apropria pela tributação de parte muito
significativa do trabalho excedente, da mais-valia socialmente produzida, que
se transformou em juros, lucros e renda da terra, e de parte do trabalho
necessário, na forma dos salários, para sua particular intervenção no momento
presente (Behring, 2021, p. 118).
Sendo assim, de acordo com Oliveira (1998),
no capitalismo contemporâneo “[...] a formação da taxa de lucro passa pelo
fundo público, o que o torna um componente estrutural insubstituível”
(Oliveira, 1998, p. 21).
Entretanto é importante salientar que o fundo
público exerce um papel relevante na manutenção do capitalismo, mas também
cumpre papel na manutenção do contrato social à medida que os recursos públicos
são financiadores de políticas anticíclicas nos momentos de retração da
atividade econômica, nesse cenário as políticas sociais estão relacionadas com
a reprodução do capital, como estratégia de expansão do mercado de consumo, ou
como forma no próprio financiamento da reprodução da força de trabalho.
Nesse sentido, o orçamento público não é
somente um instrumento de planejamento como se fosse exclusivamente uma peça
técnica, mas, como aponta Oliveira (2009), é, em sua essência, um instrumento
político, onde se reflete a correlação de forças sociais e políticas,
delimitando em que classe ou fração de classe recai maior ou menor ônus da
tributação, assim como as que mais se beneficiam dos seus gastos.
Com efeito, como bem aponta Oliveira (1998),
o fundo público sofre pressões inerentes à tensão desigual por sua repartição,
estando de um lado os interesses da classe trabalhadora, que almeja verba
pública para atendimento de suas necessidades, por meio de políticas públicas
e, de outro lado, os interesses da classe dominante ou frações dessa.
Dando continuidade a essa discussão, seguimos
com a análise das despesas públicas na política de assistência social,
observando os dados referentes à direção e à relevância dos gastos
orçamentários nesta disputa, revelando, sobre esse prisma, as nuances da
concretização da política de assistência social, em tempos de capitalismo
financeiro.
A MATERIALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL A PARTIR DA EVOLUÇÃO DOS GASTOS NO PERÍODO DE 2015 A 2021
A política de assistência social, prevista
para ser financiada com recursos do orçamento da seguridade federal, artigo 195
da Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), foi, ao longo dos anos,
recebendo extensivos golpes no montante a ela destinado: com o ajuste
fiscal em curso desde 1993, são criados instrumentos de desvinculações para
retirar recursos das fontes tributárias, antes exclusivas da Seguridade Social,
iniciando em 1993, com o Fundo Social de Emergência, que foi alterado, em 1996,
para Fundo de Estabilização Fiscal, sendo estabelecido, no ano 2000, como
Desvinculação de Receitas da União (DRU). Desde então, esses ajustes vêm
recebendo sucessivas prorrogações, em destaque se encontra a Emenda
Constitucional (EC) 93 (Brasil, 2016a), aprovada em setembro de 2016, que, além
de prorrogar a vigência da DRU até 2023, também ampliou de 20% para 30% o
percentual das receitas dos tributos que podem ser desvinculados da Seguridade
Social.
Mais recentemente, a EC 95, aprovada em
dezembro 2016, institui o “Novo Regime Fiscal”, estabelecendo um limite para as
despesas primárias para os próximos 20 anos, sendo o montante do orçamento
correspondente ao orçamento do ano anterior corrigido pela variação do Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE). Além dessas medidas, houve a abolição da regra
constitucional de vinculação orçamentária de aplicações mínimas da saúde e
educação. Segundo Salvador (2020):
[Esse ajuste fiscal] inviabiliza a
vinculação dos recursos para as políticas sociais nos moldes desenhado na CF de
1988, ao congelar as chamadas despesas primárias do governo (exceto as despesas
financeiras com o pagamento de juros da dívida) por vinte anos, limitando-se a
correção pela inflação (Salvador, 2020, p. 377).
Sobre as consequências da EC 95, Paiva et
al. (2016) apontam para uma perda de R$ 6 bilhões nos recursos
orçamentários que deveriam ser destinados à Política de Assistência Social, o
que equivale a uma redução de 8% no orçamento, chegando a 54% em 2036,
totalizando em R$ 868 bilhões a menos para os recursos dessa política.
Analisando a variação na execução
orçamentária dos anos 2015 e 2021 (Tabela 1), observamos uma redução em quase
todas as políticas sociais, especialmente na política de assistência social,
cerca de 4% a menos em relação ao ano de 2015.
Em contraposição, constatamos uma variação
positiva de 1,92% dos encargos da dívida pública, significativa se levarmos em
consideração o montante do valor correspondente dos encargos especiais, que é
cerca de R$ 1,14 trilhão[5].
Tabela 1 –
Valores da execução orçamentária, por função, de 2015 a 2021, com percentual de
variação 2015-2021
Valores constantes em R$ bilhões, em preço de
dezembro/2021, deflacionado pelo IPCA/IBGE (1), (2) e (3)
Fonte: Siga Brasil.
Elaboração própria.
(1) Execução compreendendo valor pago e restos a pagar pago.
(2) Exclui o refinanciamento dos títulos da dívida pública.
(3) Nos anos 2020 e 2021, foram excluídos os valores pagos e restos a pagar
pagos referentes ao orçamento extraordinário da COVID-19.
Dessa forma, os dados confirmam o que já
havia sido apontado no decorrer deste artigo: comparando o ano 2015, anterior à
EC 95, e o ano 2021, verificamos os efeitos da austeridade fiscal, presente na
maioria dos gastos públicos, além da expressiva transferência de recursos sob a
forma de juros e amortização da dívida pública para o capital financeiro.
No que tange à política de assistência
social, a redução aponta, por si só, uma queda em sua capacidade financeira,
demonstrando um óbvio direcionamento de não expansão dos serviços e benefícios
sociais. Mas inquirimos, ainda: qual é o direcionamento dos gastos com a
Assistência Social? Qual é a sua capacidade de execução?
Ao analisarmos a destinação dos gastos na
função assistência social, observamos que essa perda é refletida com mais
intensidade no montante dos serviços socioassistenciais (Tabela 2). Comparando
o ano de 2021 com o ano de 2015, houve um decréscimo de 47,07% na execução do
orçamento destinado às ações referentes aos serviços e à estruturação de
proteção social básica, de proteção social especial e de apoio à organização, à
gestão e à vigilância no território, no âmbito do Suas.
Tabela 2 –
Evolução dos recursos da função assistência social por Serviços de Proteção
Básica, Serviços de Proteção Social Especial – Média Complexidade, Serviços de
Proteção Social Especial – Alta Complexidade, Estruturação da Rede de Serviços,
Apoio à organização, à gestão e à vigilância social no território, Ações de
Proteção Social Básica, Ações de Proteção Social Especial – 2015 a 2021 (1)
Valores constantes em R$ Milhões, em preço de
dezembro/2021, deflacionado pelo IPCA/IBGE
|
SERVIÇOS |
ANOS |
||||||
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
Serviços de Proteção Social Básica |
1.882,95 |
2.125,59 |
2.218,62 |
1.268,91 |
32,43 |
0,00 |
0,00 |
|
Serviços de Proteção Social Especial – Média
Complexidade |
531,54 |
642,57 |
748,85 |
380,45 |
3,42 |
0,00 |
0,00 |
|
Serviços de Proteção Social Especial – Alta
Complexidade |
288,93 |
379,85 |
388,43 |
243,21 |
2,39 |
0,00 |
0,00 |
|
Estruturação da rede de serviços |
138,08 |
123,96 |
94,49 |
256,66 |
263,58 |
430,33 |
402,23 |
|
Apoio à organização, à gestão e à vigilância social |
136,42 |
238,18 |
270,82 |
118,60 |
159,78 |
15,17 |
61,36 |
|
Ações de Proteção Social Básica |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
2.160,06 |
1.028,17 |
742,11 |
|
Ações de Proteção Social Especial |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
760,62 |
533,28 |
370,39 |
|
TOTAL |
2.977,91 |
3.510,15 |
3.721,21 |
2.267,84 |
3.382,29 |
2.006,94 |
1.576,09 |
Fonte: Siga Brasil.
Elaboração própria.
(1)
Exclui o refinanciamento dos títulos da
dívida pública
Do orçamento executado, isto é, pago e restos
a pagar pagos, na função Assistência Social, no ano de 2021, as ações
supracitadas referentes aos serviços socioassistenciais correspondiam apenas a
0,88% em comparação às demais ações da assistência social, ao passo que os
benefícios assistenciais, em 2021, ocuparam 97,79% dos valores executados na
função da assistência social em comparação as demais ações, não sendo o mais
alto dos anos pesquisados. Em 2020, ele chegou a 98,56%.
Tais dados não apenas confirmam os benefícios
sociais como estratégias preferíveis adotadas pelos governos em detrimento de
ações de prevenção, promoção e de inclusão destinados à garantia da cidadania,
como também apontam que, à medida que decrescem os recursos destinados aos
serviços socioassistenciais, mais comprometida se torna a capacidade de
materialização da política de assistência social, tendo em vista que, para a
viabilidade dos benefícios, são necessárias condições objetivas para sua
operacionalização, uma vez que o processo para sua concessão perpassa pelo
acolhimento realizado pelas equipes técnicas das unidades de atendimento dessa
política, sendo, portanto, necessária a existência de unidades de atendimento
que deem conta de toda cobertura territorial, assim como recursos materiais e
humanos imprescindíveis para sua execução.
Dessa forma, os dados comprovam não somente,
a destinação dos seus gastos, em sua maioria, versada em critérios restritivos
e seletivos de renda, em detrimento de serviços que deveriam primar por
princípios universalizantes mediante à operacionalização de serviços
socioassistenciais integrados às demais políticas públicas em prol da justiça
social, do direito e da cidadania, como, também, revelam o sucateamento dos
serviços necessários à sua implementação, dificultando, com isso, o acesso a
tais programas e benefícios, assim como sua viabilidade.
Corroborando a análise em questão, ao
observamos o quanto foi autorizado e o quanto foi executado (pago e restos a
pagar pago) nos anos 2015 a 2021 (Tabela 3), agora inclusos, nos anos 2020 e
2021, o crédito extraordinário destinado ao combate da COVID-19, verificamos,
nesses anos, uma dificuldade de execução, o que pode ser consequência do
aviltamento dos recursos necessários para sua operacionalização, como já
dissemos.
Isto é, a diminuição dos recursos
orçamentários, da função assistência social, recaindo principalmente nos
serviços socioassistenciais, assinalam para uma materialização da política de
assistência social comprometida em pelo menos dois sentidos: primeiro, ainda
que haja oferta de benefícios sociais, o acesso a esses se torna prejudicado
devido à carência e ao sucateamento dos serviços que os operacionalizam,
segundo, há um rebaixamento da dimensão e do significado dos direitos sociais,
à medida que princípios, diretrizes e seguranças afiançadas pela política de
assistência social, no campo da intervenção dos serviços sociais, são
aviltados.
Tabela 3 –
Valores autorizado, pago, restos a pagar (RP) pago e percentual de execução
orçamentária, da função assistência social, nos anos 2015 a 2021 (1)
Valores constantes em R$ Bilhões, em preço de
dezembro/2021, deflacionado pelo IPCA/IBGE
|
ANOS |
AUTORIZADO |
PAGO |
RP PAGO |
EXECUÇÃO |
|
2015 |
112,38 |
104,30 |
4,12 |
96,48% |
|
2016 |
120,68 |
116,93 |
5,84 |
101,73% |
|
2017 |
128,57 |
125,26 |
3,36 |
100,04% |
|
2018 |
133,77 |
129,48 |
2,30 |
98,52% |
|
2019 |
144,93 |
139,96 |
4,07 |
99,38% |
|
2020 |
698,20 |
617,96 |
4,12 |
89,10% |
|
2021 |
262,81 |
239,08 |
7,32 |
93,76% |
Fonte: Siga Brasil.
Elaboração própria.
(1)
Exclui o refinanciamento dos títulos da
dívida pública.
Observa-se também uma aparente suplementação
financeira ocorrida nos anos de 2016 e 2017 (Tabela 3), destaca-se, nesse
contexto, o aumento na despesa do Benefício de Prestação Continuada (BPC), que
variou, em 2016, 6% em relação ao ano anterior (Tabela 4). Importante ressaltar
que, como ele é vinculado ao salário-mínimo, sofre os impactos dos reajustes.
Em termos de esclarecimento, o ano de 2016 foi o de maior reajuste salarial
desde 2012.
Para além disso, ele tem mantido uma
crescente execução, visto que o teto preconizado pela EC 95 não pode atingir as
despesas obrigatórias, como é o caso da previdência e do BPC, e, como já
mencionado anteriormente, ele é vinculado ao salário-mínimo, sendo, no caso, a
principal razão do aumento dos gastos nestes últimos anos, visto que o número
de beneficiários, em 2021, era praticamente o mesmo de 2019, sendo 4.679.218
pessoas em julho de 2021 e 4.617.589 no mesmo período, em 2019[6].
Não é por outro motivo que o referido
benefício foi alvo de sucessivas inclusões e exclusões em seu texto jurídico
nos anos de 2020 e 2021, com o intuito de diminuição dos gastos.
Por outro lado, observamos o impacto da
austeridade fiscal nos demais benefícios sociais (Tabela 4) demonstrando a
dependência aos vieses financeiros de uma política sob os alicerces
neoliberais. Ou seja, apesar de haver uma institucionalização jurídica-legal e
político-administrativa de consolidação da assistência social como política
pública de Estado, ainda se faz necessário um movimento de construção de uma
nova hegemonia político-cultural de afirmação do paradigma do direito, para que
não haja um superdimensionamento da política de assistência social como campo
de proteção social consolidado em processos de focalização do Estado nos
segmentos mais pauperizados.
Tabela 4 –
Evolução dos recursos da função assistência social por Benefício emergencial de
manutenção do emprego, Auxílio Emergencial, Outros Benefícios Monetários,
Benefício de Prestação Continuada (BPC) mais Renda Mensal Vitalícia (RMV),
Bolsa Família, e bolsa para famílias com crianças e adolescentes em situação de
trabalho (1) (2)
Valores constantes em R$ Milhões, em preço de
dez./2021 deflacionado pelo IPCA/IBGE
Fonte: SIGA Brasil. Elaboração própria.
(1)
Exclui o refinanciamento dos títulos da
dívida pública.
(2)
A bolsa para famílias com crianças e
adolescentes em situação de trabalho é apresentado, na tabela, como Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (Peti).
Concernente à diminuição dos benefícios
sociais, constatamos o decréscimo dos recursos para o Programa Bolsa Família,
nos anos 2016 a 2019, em relação ao ano 2015 (Tabela 4)[7].
Outro exemplo é o caso do benefício para famílias com crianças e adolescentes
identificados em situações de trabalho, que apresentam um desfinanciamento
a partir de 2017.
Para além da diminuição dos recursos em
relação ao ano de 2015, pode ser observada, ainda, nos anos subsequentes, uma
inconstância refletida pela oscilação dos valores repassados (ora crescente,
ora decrescente se comparado ao exercício anterior), no que diz respeito tanto
aos serviços socioassistenciais, quanto aos benefícios sociais, causando uma
fragilidade para sua prestação e garantia.
É importante observar que a materialização da
política de assistência social perpassada tanto pela diminuição, quanto pela
oscilação na destinação desses benefícios sociais deixam aparente o quanto essa
política tem servido de instrumento compensatório à intensificação da
exploração e do estímulo para a rotação do capital quando necessário, à medida
que os benefícios de transferência monetária servem, também, como um importante
impulso para o consumo.
Por outro lado, a oscilação nos valores
executados pelos benefícios, programas e serviços sociais também refletem a
disputa de poder em relação à repartição do fundo público, mostrando-nos,
apesar de tudo, um campo de possibilidades para ampliação da política de
assistência social.
Apesar da inconteste crítica sobre o papel
proeminente dos benefícios de transferências monetária na materialização da
política de assistência social, é importante refletir que, diante da atual
conjuntura socioeconômica do país e do direcionamento ideológico capitalista
sob específicas “regras” de acumulação em tempos de capitalismo financeiro
mundializado e, mais ainda, mediante o expressivo ataque ao sistema de proteção
social, ao fraco financiamento dos seus serviços, a população vê-se, cada vez
mais, necessitada desses benefícios.
Em que pese ou não, a busca por justiça
social em prol dos direitos sociais e da universalização das políticas,
hodierno, esses benefícios “compensatórios” se tornam uma questão de vida em meio
à expressiva desigualdade social e aviltamento dos direitos por meio decisões
que desprivilegiam os serviços e as demais políticas públicas e que focalizam e
privatizam os serviços públicos.
Diante de tal quadro, não nos podemos furtar
de reforçar a crítica quanto à garantia dos direitos socioassistenciais, que
não se restringem à renda, essa é indissociável das seguranças garantidas no
campo de intervenção dos serviços socioassistenciais.
Estabelecidas as ponderações acima, podemos
concluir que a política de assistência social se tem materializado no período
estudado, rendida à minimização dos direitos sociais, com estratégias
conservadoras que superdimensionam a assistência social como campo de proteção
social voltado para os mais pauperizados. Ao mesmo tempo, ainda que reverbere a
favor de benefícios sociais garantidos sob patamares mínimos e focais, como
sinalizamos, esses se mostram submetidos a condições de recursos e encarcerados
à falta de garantia de capacidade operacional necessária à sua efetivação.
CONCLUSÃO
No Brasil, a dívida pública é um instrumento
essencial para o processo de acumulação financeira, sendo assim, para sua
realização, o Estado converte-se num operador do capital financeiro em prejuízo
das demandas sociais, visto que opera sob as bases de uma drenagem sistemática
de recursos da sociedade.
Juntamente com a superexploração, composta
não somente por arrocho salarial, mas, também, pela contínua minimização das
políticas sociais tão importantes para a reprodução social, traz, ainda,
impactos diretos aos direitos sociais outrora conquistados, o que se observa é
o aviltamento desses direitos e uma recondução para ações que visam medidas
compensatórias, isto é, vivenciamos privilegiamento de certas dimensões
assistenciais, principalmente de transferências monetárias, em detrimento dos
demais serviços sociais que, por sua vez,
são essenciais até mesmo para a garantia de objetivação desses
benefícios. Além do mais, as seguranças afiançadas por essa política, no
intuito de compor o rol de proteções sociais que versam em prol da cidadania,
somente são realizáveis por meio da oferta desses serviços, programas e
projetos sociais.
Sendo assim, apesar dos avanços que podem ser reconhecidos
pelas legislações que foram promulgadas posteriormente; pela existência de
inúmeras unidades de serviços que foram implementadas desde sua constituição;
pela definição das seguranças sociais a serem garantidas por esta política, a
atual conjuntura de capitalismo sob predominância financeira, pautada no
direcionamento neoliberal impondo ajustes fiscais que primam para uma redução
do papel do Estado para as questões sociais, impuseram desafios para a consolidação
de uma política pública ancorada no reconhecimento dos direitos sociais, como
outrora previsto na Constituição Cidadã.
Analisando a repartição perversa do fundo
público que privilegia a diminuição dos gastos sociais, o pífio financiamento
dos serviços de proteção social e a focalização dos benefícios aos mais pobres,
relegando aos demais uma autossuficiência inexistente e impossível de se
alcançar nas atuais circunstâncias, somos conduzidos à bárbara conclusão de que
a política de assistência se tem materializado, nesse período, mais fortemente,
submetida à manutenção do capitalismo, rebaixando a dimensão dos direitos sociais
e colocando em xeque a capacidade de manutenção e de expansão outrora
conquistada.
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estado social contra a barbárie. São Paulo: Fundação Perseu Abramo,
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Agradecimentos
Ao Dr. Evilasio Salvador pela generosidade em orientar a
construção metodológica deste artigo, assim como nas bases de cálculo dos
valores analisados. Gratidão aos companheiros de jornada pelas excelentes
discussões travadas junto ao Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Fundo Público,
Orçamento, Hegemonia e Política Social sob liderança do professor Dr. Evilasio Salvador, e à professora Dra. Mônica Senna,
juntamente com os demais professores do Programa de Pós-graduação em Política
Social da Universidade Federal Fluminense, que são responsáveis pela minha
construção acadêmica, incentivo e orientação.
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Danara
Carvalho de AZEVEDO
Graduada em Serviço
Social pela Universidade Federal Fluminense (2004). Mestre em Política Social
pela Universidade Federal Fluminense (2011). Doutoranda pela Universidade
Federal Fluminense. Assistente Social efetiva na Prefeitura Municipal de Macaé
(RJ). Membro do núcleo de pesquisa Fundo Público, Orçamento, Hegemonia e
Política Social (FOHPS) e do núcleo de pesquisa (Re)configuração da Política de
Assistência Social Brasileira na Cena Contemporânea.
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