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O
arcabouo fiscal e as implicaes no financiamento das
polticas sociais
The fiscal framework and its
implications for the financing of social policies
Evilasio SALVADOR*[1]
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https://orcid.org/0000-0002-9474-374X
INTRODUO
|
U |
m marco na poltica econmica do primeiro ano do terceiro mandato
do presidente Luiz Incio Lula da Silva (2023-2026) o encaminhamento ao
Congresso Nacional, em 18/04/2023, do Projeto de Lei Complementar (PLP
93/2023), que institui regime fiscal sustentvel para garantir a
estabilidade macroeconmica do pas e criar as condies adequadas ao
crescimento socioeconmico, tambm denominado de Novo
Arcabouo Fiscal (NAF) pela equipe econmica. Aps a tramitao e as
modificaes realizadas no parlamento, o PLP foi convertido na Lei Complementar
(LCP) 200/2023 (Brasil, 2023a), denominada de Regime Fiscal Sustentvel (RFS). [2]
O NAF substitui a Emenda Constitucional (EC) 95/2016 (Brasil,
2016b) (conhecida como teto dos gastos), que imps um congelamento nos gastos
sociais por 20 anos e provocou um desfinanciamento
das polticas sociais. Durante o perodo de transio para o novo governo, foi
aprovada a EC 126 (Brasil, 2022), cujos artigos 6 e 9 preveem o envio ao
Congresso Nacional de um Projeto de Lei Complementar estabelecendo um regime
fiscal sustentvel. O NAF apresentado no sentido de cumprir essa exigncia
constitucional, mais do que isso, de atender aos interesses econmicos do
capital, diante de um teto de gastos pouco exequvel de cumprimento.
O objetivo principal deste artigo investigar as implicaes do
NAF no financiamento das polticas sociais, pois o chamado regime sustentvel
da poltica fiscal traz, na sua essncia, mecanismos limitadores para a
expanso do oramento pblico da Unio destinado aos gastos sociais. Para
tanto, a primeira seo do texto faz breve resgate histrico visando
compreenso do contexto em que se insere a proposta do NAF, considerando o
conjunto de iniciativas de poltica fiscal que primaram em favorecer a captura
do fundo pblico para o pagamento de juros, encargos e amortizao da dvida
pblica em detrimento do maior aporte de recursos para as polticas sociais. Em
seguida, o artigo apresenta, de forma detalhada, os captulos da LCP 200/2023,
identificando as principais alteraes que sero exigidas para o cumprimento do
oramento pblico na Lei Oramentria Anual (LOA) e na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). Por fim, o artigo apresenta as implicaes do NAF no
financiamento das polticas sociais, evidenciado os principais mecanismos que
impedem o crescimento das despesas pblicas no mesmo patamar da evoluo das
receitas governamentais.
GNESE DA PROPOSTA: A
POLTICA FISCAL E SEUS INSTRUMENTOS DE CAPTURA DO FUNDO PBLICO
A dcada de 1990 foi marcada
por vrias medidas econmicas e muitas delas permanecem em vigor at o tempo
presente. Essas medidas apontam para o desmantelamento da estrutura do
financiamento dos direitos sociais consagrados na Constituio de 1988 (Brasil,
1988).
A estrutura de
financiamento desenhada na Constituio Federal (CF) de 1988 assegurou a
vinculao oramentria para algumas polticas sociais, assim, aquelas que
compem a seguridade social sade, previdncia e assistncia social
lograram a contar com as contribuies sociais exclusivas previstas no Artigo
195 da Carta Magna. Alm disso, foram assegurados gastos mnimos obrigatrios
com sade e educao para todos os entes da federao (Ribeiro;
Salvador, 2018).
O ataque garantia de
recursos oramentrios para assegurar os direitos sociais foi objeto das
polticas econmicas neoliberais aps a CF de 1988. Destacam-se as polticas
fiscal e monetria, em que a primeira imprimiu uma srie de medidas
institucionais de conteno dos gastos sociais e de aumento da carga tributria
indireta, enquanto a segunda praticou elevada taxa de juros.
Nesse sentido, a
poltica fiscal central para a compreenso da gnese do NAF, pois, de um
lado, ocorre a captao de recursos, em que se destaca a tributao[3];
por outro lado, tem-se o destino dos recursos pblicos que se materializa no
oramento, refletindo os gastos e o dimensionamento das prioridades do governo.
A poltica fiscal uma das polticas econmicas mais importantes para o
neoliberalismo (Salvador, 2020).
O Brasil entrou em um
ciclo de poltica econmica caracterizado por um ajuste fiscal permanente que
impe limites ao crescimento dos gastos sociais (custeio e investimento) e
canaliza recursos do fundo pblico para o pagamento de juros e encargos da dvida
pblica. Paralelamente, promoveu a reduo dos tributos dos mais ricos ou at
mesmo a sua eliminao, como foi o caso do fim da cobrana de imposto de renda
sobre lucros e dividendos, em 1995.
A busca de uma chamada
poupana pblica positiva resultado primrio -, conforme recomendado no
documento orientador desse perodo (Behring, 2019),
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil,
1995), constitui uma espcie de mantra da poltica fiscal brasileira.
Um conceito econmico
importante para compreenso desse perodo, portanto, o de supervit primrio.
A apurao do resultado primrio um indicador utilizado para avaliar a
sustentabilidade das contas pblicas, tendo em vista que o supervit primrio (receita
primria maior que a despesa primria) contribui para a reduo da dvida
lquida. Por outro lado, o dficit primrio sinaliza que vem ocorrendo um
aumento da dvida lquida, pois o financiamento dos gastos primrios (que
exclui as despesas financeiras: juros, encargos e amortizao da dvida
pblica) ultrapassa as receitas primrias (basicamente a receita da arrecadao
tributria), ou seja, as receitas no financeiras do governo. As receitas
financeiras do governo advm de bens e direitos financeiros dos entes da
federao (Unio, Distrito Federal, estados e municpios), rendimentos de
aplicaes financeiras, recebimentos de emprstimos, dividendos de empresas
estatais e resultado do balano positivo do Banco Central.
A sustentao do ajuste
fiscal permanente ocorre por meio do corte de recursos ou limitao da expanso
das despesas sociais no oramento pblico. Afora as contrarreformas na
previdncia social (1998, 2003, 2019), alguns instrumentos de desvinculaes foram
importantes para retirar recursos das fontes tributrias exclusivas da
seguridade social. O primeiro deles foi o Fundo Social de Emergncia (FSE),
implementado pela emenda constitucional de reviso n 1, de 01 de maro de 1994
(Brasil, 1994), permitindo a desvinculao de 20% dos recursos arrecadados pela
Unio. O FSE foi substitudo, em 1996, pelo Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF). No ano 2000, entrou em vigor a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU),
que teve sucessivas prorrogaes. A ltima ocorreu por meio da EC n 93, de 8
de setembro de 2016 (Brasil, 2016), que prorrogou este instrumento at 31 de
dezembro de 2023. O novo texto tambm ampliou de 20% para 30% o percentual das
receitas de tributos federais que podem ser usadas livremente e altera quais
tributos podem ser desvinculados, incluindo os fundos constitucionais, taxas e
compensaes financeiras.[4]
Ainda compe o combo do
ajuste fiscal permanente a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no.
101, de maio de 2000), que , na realidade, um instrumento de apropriao
financeira do oramento brasileiro (Salvador, 2010). A Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) determina que a LDF estabelea as metas de resultado primrio e
nominal para o exerccio a que se refere e para os dois perodos seguintes. O
resultado primrio vem sendo utilizado, nos ltimos anos, como um dos
principais indicadores da poltica fiscal e tornou-se novamente relevante na
agenda pblica com a aprovao do chamado novo arcabouo fiscal (LCP no.
200, 31/08/2023).
No perodo de 1996 a
2014, o Brasil realizou sucessivos supervits primrios, contudo, de forma
insuficiente para cobrir as despesas com pagamento de juros, diretamente
influenciadas pela poltica monetria do Banco Central. O supervit primrio
uma espcie de oramento do rentismo com a garantia da transferncia de renda
do Estado para aqueles agentes econmicos que vivem da remunerao dos ttulos
da dvida pblica brasileira.
Outro instrumento de
poltica fiscal que retira recursos das polticas sociais so as renncias
tributrias concedidas pelo governo federal, no contexto de agravamento da
crise do capital, sobretudo a partir de 2010, e que impactam o financiamento da
seguridade social via desonerao das contribuies sociais e custeio da
educao por meio das renncias dos impostos (Salvador,
2017).
Com o golpe de 2016 e a
ascenso ao poder do Presidente Temer, ocorre um recrudescimento da ofensiva do
capital, voltando com carga a ortodoxia neoliberal com brutal corte de direitos
sociais, sobretudo, no campo do financiamento das polticas sociais. O ajuste
fiscal permanente fortalecido com as medidas de austeridade[5],
como o congelamento dos gastos sociais, por meio de uma alterao na
Constituio, que foi denominada de Novo Regime Fiscal (NRF), conforme a EC 95,
tambm conhecida como teto dos gastos. O NRF inviabiliza a vinculao
dos recursos para as polticas sociais nos moldes desenhados na CF de 1988, ao
congelar as chamadas despesas primrias do governo (exceto as despesas
financeiras com o pagamento de juros da dvida) por vinte anos, limitando-se a
correo pela inflao.[6]
Para Rossi; Dweck e Oliveira (2018), a austeridade [...]
uma poltica de ajuste da economia fundada na reduo dos gastos pblicos e do
papel do Estado em suas funes de indutor do crescimento econmico e promotor
do bem-estar social (Rossi; Dweck; Oliveira, 2018, p. 7). Conforme os autores,
essa prtica poltica, retomada em 2015, ainda no Governo Dilma Rousseff, como
um plano de ajuste de curto prazo na economia brasileira, passa a definir o
tamanho do setor pblico de forma estrutural a partir da EC 95. Com isso, o
Brasil entra na era da austeridade fiscal.
At a entrada em vigor
da EC 95, as medidas de ajuste de fiscal ocasionavam um subfinanciamento das
polticas sociais com oramentos vinculados (seguridade social e educao),
isto , uma insuficincia de recursos para a execuo oramentria conforme a previso
constitucional de garantia dos direitos sociais. A partir do teto dos gastos
passa a ocorrer efetivamente um desfinanciamento do
oramento das polticas sociais, mesmo com aquelas com recursos vinculados,
pois a EC 95 eliminou a garantia constitucional do gasto mnimo com educao e
sade, levando a uma execuo oramentria, inclusive, abaixo da inflao,
conforme Salvador (2020).
A EC 95 produziu
efeitos acachapantes sobre o financiamento das polticas sociais, conforme
levantamento realizado por Salvador (2020), no
Sistema SIGA Brasil, pois as diversas funes oramentrias diretamente
relacionadas ao Estado Social, que buscam garantir direitos no mbito das
polticas pblicas, apresentaram um encolhimento em termos reais no perodo de
2016 a 2019. Enquanto o oramento fiscal e da seguridade social apresentou um
crescimento real de apenas 2,6% acima da inflao, no mesmo perodo, as
despesas com juros e encargos da dvida pblica cresceram 8,5 vezes mais e se
apropriam de ¼ do oramento pblico.
Com a pandemia da COVID-19,
o Congresso Nacional aprovou um conjunto de medidas que ficaram a margem da EC
95[7],
constituindo-se uma espcie de oramento de guerra, porm com recursos
oramentrios aqum do necessrio para fazer frente calamidade sanitria,
social e econmica que se agravou durante a pandemia. Ao mesmo tempo em que as
aes oramentrias executadas ficaram aqum do necessrio, sobretudo, na poltica
de sade pblica, seguiu em curso a drenagem de recursos do fundo pblico para
o pagamento de juros e amortizao da dvida pblica (Salvador, 2020). Ainda,
durante o ano eleitoral de 2022, vrias medidas legislativas[8]
foram aprovadas, flexibilizando a regra constitucional do teto dos gastos.
A LEI DO ARCABOUO
FISCAL - LEI COMPLEMENTAR 200 DE 2023
A proposta do PLP
93/2023, o chamado Novo Arcabouo Fiscal (NAF), veio para substituir a
malfadada EC 95 (teto dos gastos) e cumpre as determinaes constitucionais
negociadas no Congresso Nacional durante a transio para o novo governo do
presidente Lula. Preliminarmente, cabe registrar que a proposta no foi, em
nenhum momento, discutida com a classe trabalhadora e com os movimentos sociais
e sindicais. Os interlocutores preferenciais do Ministrio da Fazenda, para
alm do Congresso Nacional, foram a Federao Brasileira de Bancos (Febraban),
a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), alm dos
representantes do mercado financeiro[9].
Mais uma vez, uma
iniciativa que blinda a economia do debate poltico na esfera pblica, pois [...]
por meio dos instrumentos de poltica econmica possvel ajudar o capital
para que seu trnsito pelo ciclo seja mais fluido e favorvel s suas
necessidades (Osorio, 2012, p. 72). O NAF
constri uma criativa engenharia financeira para garantir a captura do fundo
pblico para o pagamento juros e encargos da dvida pblica R$ 325 bilhes
autorizados na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2023 e para limitar o
crescimento das despesas sociais no oramento pblico.
A LCP 200/2023,
resultante do PLP 93/2023, est estruturada em sete captulos. O primeiro
captulo das disposies preliminares
diz que objetivo da instituio do Regime Fiscal Sustentvel (RFS) garantir a
estabilidade macroeconmica do Pas e criar as condies adequadas ao
crescimento socioeconmico. O RFS ser vlido somente para receitas primrias e
despesas primrias dos oramentos fiscal e da seguridade social da Unio.
Assim, j no incio da lei, fica evidente que os limites estabelecidos so
restritos aos gastos sociais do governo e no aos gastos com juros e encargos
da dvida pblica. O art. 1, 2, refora essa compreenso, ao dizer [...]
a poltica fiscal da Unio deve ser conduzida de modo a manter a dvida pblica
em nveis sustentveis, prevenindo riscos e promovendo medidas de ajuste fiscal
em caso de desvios, garantindo a solvncia e a sustentabilidade intertemporal
das contas pblicas (Brasil,
2023a).
O segundo captulo da
lei, das metas fiscais compatveis com a
sustentabilidade da dvida, refora a determinao para que a LDO
estabelea as diretrizes de poltica fiscal e as metas anuais, sendo a do
prprio exerccio e para os trs seguintes, visando sustentabilidade da
trajetria da dvida pblica. Ento, a norma define que a sustentabilidade das
metas de resultados primrios (a busca do supervit primrio) a estabilizao
da relao entre a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) e o Produto Interno Bruto
(PIB). Essa relao fica estabelecida no Anexo de Metas fiscais da LDO, nos
termos das alteraes que a prpria LCP 200 faz na LRF. O projeto de lei
oramentria e a sua execuo ficam subordinados [...] a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, observados,
na execuo, os intervalos de tolerncia (art. 2, 3). Esses intervalos
passam a constar na LRF, como ser explicado adiante.
Como afirmam Bastos; Deccache e Alves Jnior (2023,
p. 10): [o] objetivo central estabilizar a relao dvida pblica bruta/PIB
sem esperar que o PIB cresa a taxas elevadas e sustentveis [...], ou seja,
pretende-se obter essa sustentabilidade por meio do controle das despesas
sociais no oramento pblico, independentemente da situao econmica do pas.
Como ressaltam os autores, [...] o problema que o teto baixo para a expanso
do gasto pblico tende a limitar o crescimento do PIB e, consequentemente,
impedir a prpria reduo da relao dvida pblica bruta/PIB (Bastos; Deccache; Alves Jnior;
2023, p. 10).
A terceira parte da lei trata das
despesas sujeitas a limites, isto , as despesas que obrigatoriamente ficaram
restritas s regras estabelecidas no NAF. Os limites estabelecidos so vlidos
somente para as despesas primrias no oramento fiscal e da seguridade social,
o que exclui o oramento de investimentos e as despesas financeiras com juros,
encargos e amortizao da dvida pblicas. As restries estabelecidas abarcam
todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) da Unio, assim como o
Ministrio Pblico da Unio e a Defensoria Pblica da Unio. Os dispositivos da
lei obrigam que as despesas primrias do oramento fiscal e da seguridade
social da Unio fiquem abaixo do crescimento das receitas primrias em cada
ano. Caso ocorra um excedente acima do previsto e aps a obteno da meta de
resultado primrio da Unio, a sobra poder ser usada exclusivamente para as
despesas com investimentos.
Esta parte da lei traz as
despesas primrias no submetidas aos limites do ajuste fiscal permanente, que
so conforme o art. 3, 2:
Transferncias
constitucionais das receitas tributrias que repartidas com os entes da
federao (estados, DF e municpios);
Fundo
Constitucional do Distrito Federal;
Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb);
Crditos
extraordinrios para despesas urgentes;
Despesas
no-recorrentes da Justia Eleitoral com a realizao de eleies;
Despesas
com doaes ou recursos obtidos em acordos judiciais ou extrajudiciais para
reparao de danos em decorrncia de desastre;
Despesas
das universidades pblicas federais e demais instituies cientficas,
tecnolgicas e de inovao custeadas com receitas prprias, ou de convnios,
contratos ou instrumentos congneres;
Despesas
da Unio com obras e servios de engenharia custeadas com recursos transferidos
por estados e municpios;
Pagamento
de precatrios com desgio aceito pelo credor;
Parcelamento
de precatrios obtidos por estados e municpios relativos aos repasses do
Fundeb.
O Captulo IV detalha a correo
do limite do crescimento da despesa, que ser corrigida a cada exerccio fiscal
pela variao acumulada do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA), publicado pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), [...] considerados os valores apurados no perodo de 12 meses
encerrado em junho do exerccio anterior ao que se refere a lei oramentria
anual, acrescidos da variao real da despesa (Art. 4).
O acrscimo real (acima da
inflao) nas despesas fica limitado variao real das receitas, conforme o
estabelecida no Art. 5:
70%, caso
a meta de resultado primrio apurada no exerccio anterior ao da elaborao da
lei oramentria anual tenha sido cumprida, observados os intervalos de
tolerncia; ou
50%, caso a meta de
resultado primrio apurada no exerccio anterior ao da elaborao da LOA no
tenha sido cumprida, observados os intervalos de tolerncia.
Acrescenta-se que o Art. 5, 1, estabelece ainda um piso e um
teto de crescimento despesa primria, que [...] no ser inferior a 0,6% a.a.
(seis dcimos por cento ao ano) nem superior a 2,5% a.a. (dois inteiros e cinco
dcimos por cento ao ano).
O captulo V da LCP 200/2023
estabelece as medidas de ajuste fiscal que o governo tem de adotar, caso
resultado primrio no seja alcanado, ou seja, fique menor que o limite
inferior do intervalo de tolerncia da meta. As medidas so basicamente as
previstas no Art. 167-A,
nos incisos I-X, da CF, que implica impedimento concesso de reajuste aos
servidores e proibio da realizao de concurso pblico. Ressalve-se que foi
preservado o aumento real do salrio mnimo, no sendo
includo entre as vedaes estabelecidas na LC 200/2023 (Art. 6).
Caso o governo no
realize o contingenciamento de gastos necessrios para o cumprimento da meta de
resultado primrio e no obedea s vedaes previstas na LC 200/2023 incorrer
em infrao contra a LRF. Convm ressaltar que o PLP 93/2023, encaminhado pelo Poder Executivo, [...]
dispunha que o descumprimento da meta de resultado primrio no configuraria
infrao s disposies da lei complementar proposta [...], conforme Borges e Macdo (2023, p. 7).
O captulo VI trata do excedente de resultado primrio e dos
investimentos. A lei permite que caso o resultado primrio do Governo
Central fique acima do limite superior do intervalo de tolerncia, o Poder Executivo
federal [...] poder ampliar as dotaes oramentrias, em valor equivalente a
at 70% (setenta por cento) do montante excedente, por meio de crdito
adicional (Art. 9). Os crditos adicionais sero
destinados ao Grupo de Natureza de Despesa (GND) de investimento,
prioritariamente para obras no concludas e para inverses financeiras, como
programas habitacionais que incluam em seus objetivos a proviso subsidiada ou
financiada de unidades habitacionais novas ou usadas em reas urbanas ou rurais.
Ressalta-se que esse investimento do excedente no poder ultrapassar, em
qualquer hiptese, o montante de at 0,25% do PIB do exerccio anterior (Art. 9, 3).
O ltimo captulo (VII)
destinado s disposies finais e transitrias. Neste, constam as modificaes inseridas
na LRF (LCP 101/2000), como a incluso da obrigao de um quadro demonstrativo
do clculo da meta de supervit primrio na LDO. A partir do NAF, o anexo de
metas da LDO, no caso da Unio, passar a contar com as metas anuais para o
exerccio a que se referir e para os trs seguintes, com o objetivo de garantir
sustentabilidade trajetria da dvida pblica. O anexo de metas fiscais da
LDO ter o marco fiscal de mdio prazo, com projees para os principais
agregados fiscais que compem os cenrios de referncia, distinguindo-se as
despesas primrias das financeiras e as obrigatrias daquelas discricionrias.
Outra inovao, para o anexo em
tela, que ter de descrever o efeito esperado e a compatibilidade, no perodo
de 10 anos, do cumprimento das metas de resultado primrio sobre a trajetria
de convergncia da dvida pblica e tambm dos
intervalos de tolerncia do cumprimento das metas anuais de resultado primrio.
Esse resultado ser convertido em valores correntes, de menos 0,25 % e de mais
0,25% do PIB previsto no projeto da LDO.
O oramento de 2024 ser o
primeiro submetido s regras da LC 200/2023. O Projeto de Lei Oramentria
Anual (PLOA) encaminhado ao Congresso Nacional, em 31/08/2023, PL n
29/2023-CN, traz estimativas de receitas e despesas que totalizam R$ 5,5
trilhes. Deste montante, R$ 1,7 trilho referente ao refinanciamento da
dvida pblica que ser amortizada via novas operaes de crdito (emisso de
ttulos). Excludo o oramento de investimento de R$ 151,3 bilhes das empresas
e estatais e a rolagem da dvida pblica, as despesas primrias no oramento
fiscal e da seguridade social totalizam R$ 2,7 trilhes, sendo 91,6% (R$ 2,5
trilhes) obrigatrias e 8,4% (R$ 225,9 bilhes) discricionrias.
Aps os ajustes determinados no
NAF (LCP 200/2023), as despesas primrias de 2023 foram calculadas [...] em R$
1.960,8 bilhes, o que implica limite de despesas primrias para 2024 de R$
2.060,6 bilhes. Trata-se de uma ampliao nominal de, apenas, R$ 96,6
bilhes. (Bastos; Deccache;
Alves Jnior, 2023, p. 18, grifos nossos) e que podero ao longo do ano serem
ainda contingenciados.
Conforme Bastos; Deccache e Alves Jr. (2023):
O pior
que a meta de resultado fiscal em 2024 (dficit primrio zero) compatvel com o
crescimento real de 1,7% (6,55% nominais) da despesa depende de um crescimento
extraordinrio da receita tributria. O aumento nominal necessrio de 14,8%
ou de R$ 281,9 bilhes, dos quais R$ 168,5 bilhes dependem de medidas
legislativas incertas e R$ 113,4 bilhes do crescimento do PIB. Se a estimativa
de receita primria total (R$ 2191 bilhes) se frustrar, sequer o crescimento
real de 1,7% da despesa ser possvel. O mais provvel, ao contrrio, que
sequer o crescimento mnimo real de 0,6% das despesas seja alcanado,
violando-se a lei complementar do RFS sob pena de descumprir a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Bastos; Deccache; Alves
Jnior, 2023, p. 5).
No restam dvidas que
o novo arcabouo fiscal ter [...] impacto econmico recessivo e concentrador
da renda [...], conforme Bastos (2023, p. 28). O autor questiona como um
governo que foi eleito [...] com promessas de crescimento do emprego, do
investimento pblico e do gasto social, e com fortes crticas ao neoliberalismo
inerente ao Teto do Gasto, acabou propondo um arcabouo fiscal bem restritivo
(Bastos, 2023, p. 28).
Behring (2023) traz
importante reflexo sobre o NAF:
As
perguntas que no querem calar so: estamos diante de mais um momento de
concesso chantagem do mercado, e assistindo a uma espcie de rendio
precoce diante das presses, onde o que busca se mostrar diferente do teto,
uma espcie de engenharia fiscal para continuar constrangendo os gastos
primrios do Estado brasileiro, enquanto sequer se coloca em questo os gastos
financeiros, sempre intocveis, mesmo sendo o primeiro item de gasto do
Oramento Geral da Unio? (Behring, 2023, p. 2).
O NAF segue a velha
ladainha neoliberal, baseada em dois mitos, o falacioso entendimento de que a
gesto estatal das finanas pblicas deve ser igual administrao do
oramento domstico ou empresarial. Todavia, as famlias e as empresas [...] ao
contrrio do governo, no emitem moeda e nem ttulos pblicos, bem como no
controlam a taxa de juros sobre suas dvidas, como faz o Banco Central [...], conforme Cardoso Jnior e Raimundo (2020, p. 59).
Alm da crena na fada da confiana, isto , um forte ajuste fiscal
aumentaria os investimentos, contrariando as evidncias empricas de que o
investimento puxado pela demanda de produtos e servios e na expectativa de
lucros.
O NAF E O FINANCIAMENTO
DAS POLTICAS SOCIAIS
O oramento uma pea
poltica que serve para indicar as quotas de sacrifcio sobre os membros da
sociedade no tocante ao financiamento do Estado e utilizado como instrumento
de controle e direcionamento dos gastos. Portanto, os gastos do Estado e as fontes
de recursos para financi-los no so somente escolhas econmicas, mas
principalmente polticas, refletindo a correlao das lutas de classes e a
hegemonia na sociedade (Oliveira, 2009; Salvador,
2010).
A LCP 200/2023 vai na
contramo da reconstruo de um Estado social, pois inibidora da expanso dos
gastos, principalmente dos discricionrios do oramento pblico. Para tanto, a
nova lei estabelece mecanismos que inibem o crescimento dos gastos sociais no
mesmo patamar da evoluo das receitas pblicas. O primeiro mecanismo
estabelece que as despesas primrias, que englobam os gastos sociais do governo
federal, ficam limitadas a 70% das receitas. O outro instrumento previsto na
lei que o crescimento real (acima do IPCA) no pode ser superior a 2,5% ao
ano. Esses instrumentos so imbricados com as metas de supervits primrio,
conforme discutido na seo anterior.
Assim, uma eventual
elevao das receitas pblicas, que historicamente acompanham a variao do
PIB, no levaria a um aumento proporcional do gasto pblico e sim do supervit
primrio, priorizando a referida estabilizao da relao dvida pblica/PIB. O
compromisso do governo, conforme a LDO/2024, zerar o dficit primrio em 2024
e apresentar resultados positivos nos anos seguintes de 0,5% do PIB, em 2025 e
1% do PIB, em 2026. Essas metas sero cumpridas, mesmo que apresentem uma
oscilao de 0,25% para cima ou para baixo.
A nota tcnica do
INESC, elaborada por Cardoso et al. (2023), acerca do PLOA 2024,
destaca a importante retomada, aps quatro anos sem dotao oramentria, de
recursos para as polticas de igualdade racial e de habitao (funo
urbanismo). O instituto mostra o crescimento de recursos oramentrios para as
polticas pblicas com indgenas, quilombolas, mulheres, crianas e
adolescentes na LOA/2024. Convm observar que essas dotaes oramentrias so
despesas alocadas como discricionrias do governo, caso no ocorra o
cumprimento da meta de supervit primrio no prximo ano, podero ser
contingenciadas.
O chamado Regime Fiscal
Sustentvel (RFS) j impe restries ao oramento de 2024, ao limitar o
crescimento real do gasto a 1,7%. Bastos, Deccache e Alver Jr (2023)
destacam que a mensagem que acompanha o PLOA 2024 no traz nenhuma previso de
correo nominal (pela inflao) do programa Bolsa-Famlia e do salrio dos
servidores pblicos federais.
Alm disso,
[...] a
subordinao do RFS Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) tender a provocar
contingenciamentos sobre despesas discricionrias a cada bimestre de 2024 at
que a arrecadao aumente na velocidade necessria para atingir a meta de
resultado fiscal primrio at o final de 2024, mesmo que a previso de
arrecadao se confirme ao final do ano fiscal. Isso deve levar a despesa
pblica estagnao ou contrao nos primeiros meses de 2024, considerando
que a taxa prevista de crescimento da despesa no oramento de 1,7% ao ano,
logo qualquer reduo significativa aproximaria a taxa do crescimento zero ou
ao decrescimento. Alm de representar significativo efeito recessivo sobre o
crescimento econmico a curto prazo, o contingenciamento de despesas pode
prejudicar a execuo oramentria [...] (Bastos; Deccache; Alves Jnior, 2023, p. 5).
Em prazo mais longo que
o do antigo teto dos gastos (EC 95), o NAF vai enfrentar a mesma
questo, pois os gastos constitucionais com benefcios previdencirios e a
retomada dos pisos constitucionais de educao e sade vo crescer mais que as
despesas discricionrias limitadas pelas novas regras. Essas sero as primeiras
a sofrerem o contingenciamento de recursos, mesmo englobando uma parcela
importante dos gastos sociais, que so imprescindveis para a garantia dos
direitos sociais determinados no Art. 6 da CF. Ainda, em caso
de dificuldades no cumprimento das metas fiscais, podero ser restringidos os
reajustes do salrio mnimo, repercutindo em benefcios da seguridade social
(piso previdencirio e Benefcio de Prestao Continuada (BPC) da assistncia
social), alm da recomposio salarial dos servidores pblicos federais.
A LC 200/2023 pode
trazer riscos aos gastos mnimos obrigatrios com sade e educao. Essas duas
polticas, com o fim da EC 95, retornaram aos pisos constitucionais que
determinam, no caso da Unio, a obrigao de aplicar 15% das receitas correntes
lquida em sade (Art. 198. da CF) e 18% das receitas
oriundas de impostos na educao (Art. 212. da CF).
A ameaa aos pisos
constitucionais de sade e educao reside no fato de que essas duas polticas
sociais iro acompanhar integralmente a variao das receitas governamentais,
enquanto as demais despesas primrias ficam limitadas a 70% da arrecadao primria.
Essa situao levou o secretrio do Tesouro Nacional, Rogrio Ceron, a afirmar,
em entrevista ao portal de notcias G1 (Martello;
Santana; Lima, 2023), que o governo prepara uma PEC para alterar a
atual regra de correo dos pisos com sade e educao, a partir de 2025, para
torn-la mais adequada ao arcabouo fiscal.
Por fim, cabe destacar
que a poltica de ajuste fiscal foi estruturada somente para o controle das
despesas pblicas, principalmente, os gastos sociais que sero restringidos com
as novas regras. Com isso, o outro lado da poltica fiscal, que so as receitas
governamentais no foram tratadas na LC 200/2023, perdendo assim uma
oportunidade de fazer minimamente justia fiscal na arrecadao tributria: com
o fim da iseno do IR nos rendimentos recebidos, como lucros e dividendos; a
extino dos juros sobre capital prprio[10];
a regulamentao dos impostos sobre grandes fortunas, entre outras
possibilidades que permitiriam o aumento das receitas primrias do governo.
CONSIDERAES FINAIS
O NAF est inserido no
contexto de ajuste fiscal permanente, que marca a economia brasileira, a partir
da dcada 1990. Ao mesmo tempo em que os rentistas da dvida pblica so
beneficiados com a poltica fiscal e monetria, as polticas sociais sofrem fortes
impactos dos instrumentos de ajuste fiscal adotados desde ento: desvinculao
de recursos destinados obrigatoriamente a reas como Sade e Educao (por meio
do FSE, FEF e DRU), Lei de Responsabilidade Fiscal e desoneraes tributrias,
cujos resultados so contrarreformas previdencirias e trabalhistas,
mercantilizao e privatizao de polticas sociais, subfinanciamento das
polticas sociais, em especial da seguridade social (previdncia, assistncia
social e sade).
A EC 95, substituda
pela LC 200/2023, imps um congelamento nos gastos sociais por 20 anos,
implicando o desfinanciamento das polticas sociais,
com redues drsticas no oramento da educao, nos direitos humanos
vinculados funo oramentria direitos da cidadania, cortes nos servios
socioassistenciais e congelamento de gastos com sade, mesmo durante a pandemia
de COVID-19.
O NAF, ainda que mais
flexvel no ajuste fiscal quando comparado EC 95, segue a poltica de
austeridade, ao impor entraves permanentes para o crescimento dos gastos
pblicos sociais no mbito da Unio, como o impedimento de acompanhar a
variao das receitas governamentais. Tudo isso para viabilizar a retomada de
resultados primrios positivos, a fim de garantir a sustentabilidade da dvida
pblica e a captura do fundo pblico para o pagamento de juros e encargos para
os rentistas.
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Evilasio SALVADOR
Economista, mestre e doutor em poltica social. Professor no
Departamento de Servio Social e no Programa de Ps-Graduao em Poltica
Social da Universidade de Braslia (UnB). Coordenador do Ncleo
de Estudos e Pesquisas sobre Fundo Pblico, Oramento, Hegemonia e Poltica
Social do Programa de Ps-Graduao em
Poltica Social da UnB. Bolsista de produtividade em Pesquisa do CNPq.
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