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O
arcabou�o fiscal e as implica��es no financiamento das
pol�ticas sociais
The fiscal framework and its
implications for the financing of social policies
Evilasio SALVADOR*[1]
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https://orcid.org/0000-0002-9474-374X
INTRODU��O
|
U |
m marco na pol�tica econ�mica do primeiro ano do terceiro mandato
do presidente Luiz In�cio Lula da Silva (2023-2026) � o encaminhamento ao
Congresso Nacional, em 18/04/2023, do Projeto de Lei Complementar (PLP
93/2023), que institui regime fiscal sustent�vel para garantir a
estabilidade macroecon�mica do pa�s e criar as condi��es adequadas ao
crescimento socioecon�mico, tamb�m denominado de Novo
Arcabou�o Fiscal (NAF) pela equipe econ�mica. Ap�s a tramita��o e as
modifica��es realizadas no parlamento, o PLP foi convertido na Lei Complementar
(LCP) 200/2023 (Brasil, 2023a), denominada de Regime Fiscal Sustent�vel (RFS). [2]
O NAF substitui a Emenda Constitucional (EC) 95/2016 (Brasil,
2016b) (conhecida como teto dos gastos), que imp�s um congelamento nos gastos
sociais por 20 anos e provocou um desfinanciamento
das pol�ticas sociais. Durante o per�odo de transi��o para o novo governo, foi
aprovada a EC 126 (Brasil, 2022), cujos artigos 6� e 9� preveem o envio ao
Congresso Nacional de um Projeto de Lei Complementar estabelecendo um regime
fiscal sustent�vel. O NAF � apresentado no sentido de cumprir essa exig�ncia
constitucional, mais do que isso, de atender aos interesses econ�micos do
capital, diante de um teto de gastos pouco exequ�vel de cumprimento.
O objetivo principal deste artigo � investigar as implica��es do
NAF no financiamento das pol�ticas sociais, pois o chamado regime sustent�vel
da pol�tica fiscal traz, na sua ess�ncia, mecanismos limitadores para a
expans�o do or�amento p�blico da Uni�o destinado aos gastos sociais. Para
tanto, a primeira se��o do texto faz breve resgate hist�rico visando �
compreens�o do contexto em que se insere a proposta do NAF, considerando o
conjunto de iniciativas de pol�tica fiscal que primaram em favorecer a captura
do fundo p�blico para o pagamento de juros, encargos e amortiza��o da d�vida
p�blica em detrimento do maior aporte de recursos para as pol�ticas sociais. Em
seguida, o artigo apresenta, de forma detalhada, os cap�tulos da LCP 200/2023,
identificando as principais altera��es que ser�o exigidas para o cumprimento do
or�amento p�blico na Lei Or�ament�ria Anual (LOA) e na Lei de Diretrizes
Or�ament�rias (LDO). Por fim, o artigo apresenta as implica��es do NAF no
financiamento das pol�ticas sociais, evidenciado os principais mecanismos que
impedem o crescimento das despesas p�blicas no mesmo patamar da evolu��o das
receitas governamentais.
G�NESE DA PROPOSTA: A
POL�TICA FISCAL E SEUS INSTRUMENTOS DE CAPTURA DO FUNDO P�BLICO
A d�cada de 1990 foi marcada
por v�rias medidas econ�micas e muitas delas permanecem em vigor at� o tempo
presente. Essas medidas apontam para o desmantelamento da estrutura do
financiamento dos direitos sociais consagrados na Constitui��o de 1988 (Brasil,
1988).
A estrutura de
financiamento desenhada na Constitui��o Federal (CF) de 1988 assegurou a
vincula��o or�ament�ria para algumas pol�ticas sociais, assim, aquelas que
comp�em a seguridade social � sa�de, previd�ncia e assist�ncia social �
lograram a contar com as contribui��es sociais exclusivas previstas no Artigo
195 da Carta Magna. Al�m disso, foram assegurados gastos m�nimos obrigat�rios
com sa�de e educa��o para todos os entes da federa��o (Ribeiro;
Salvador, 2018).
O ataque � garantia de
recursos or�ament�rios para assegurar os direitos sociais foi objeto das
pol�ticas econ�micas neoliberais ap�s a CF de 1988. Destacam-se as pol�ticas
fiscal e monet�ria, em que a primeira imprimiu uma s�rie de medidas
institucionais de conten��o dos gastos sociais e de aumento da carga tribut�ria
indireta, enquanto a segunda praticou elevada taxa de juros.
Nesse sentido, a
pol�tica fiscal � central para a compreens�o da g�nese do NAF, pois, de um
lado, ocorre a capta��o de recursos, em que se destaca a tributa��o[3];
por outro lado, tem-se o destino dos recursos p�blicos que se materializa no
or�amento, refletindo os gastos e o dimensionamento das prioridades do governo.
A pol�tica fiscal � uma das pol�ticas econ�micas mais importantes para o
neoliberalismo (Salvador, 2020).
O Brasil entrou em um
ciclo de pol�tica econ�mica caracterizado por um ajuste fiscal permanente que
imp�e limites ao crescimento dos gastos sociais (custeio e investimento) e
canaliza recursos do fundo p�blico para o pagamento de juros e encargos da d�vida
p�blica. Paralelamente, promoveu a redu��o dos tributos dos mais ricos ou at�
mesmo a sua elimina��o, como foi o caso do fim da cobran�a de imposto de renda
sobre lucros e dividendos, em 1995.
A busca de uma chamada
poupan�a p�blica positiva � resultado prim�rio -, conforme recomendado no
documento orientador desse per�odo (Behring, 2019),
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil,
1995), constitui uma esp�cie de mantra da pol�tica fiscal brasileira.
Um conceito econ�mico
importante para compreens�o desse per�odo, portanto, � o de super�vit prim�rio.
A apura��o do resultado prim�rio � um indicador utilizado para avaliar a
sustentabilidade das contas p�blicas, tendo em vista que o super�vit prim�rio (receita
prim�ria maior que a despesa prim�ria) contribui para a redu��o da d�vida
l�quida. Por outro lado, o d�ficit prim�rio sinaliza que vem ocorrendo um
aumento da d�vida l�quida, pois o financiamento dos gastos prim�rios (que
exclui as despesas financeiras: juros, encargos e amortiza��o da d�vida
p�blica) ultrapassa as receitas prim�rias (basicamente a receita da arrecada��o
tribut�ria), ou seja, as receitas n�o financeiras do governo. As receitas
financeiras do governo adv�m de bens e direitos financeiros dos entes da
federa��o (Uni�o, Distrito Federal, estados e munic�pios), rendimentos de
aplica��es financeiras, recebimentos de empr�stimos, dividendos de empresas
estatais e resultado do balan�o positivo do Banco Central.
A sustenta��o do ajuste
fiscal permanente ocorre por meio do corte de recursos ou limita��o da expans�o
das despesas sociais no or�amento p�blico. Afora as contrarreformas na
previd�ncia social (1998, 2003, 2019), alguns instrumentos de desvincula��es foram
importantes para retirar recursos das fontes tribut�rias exclusivas da
seguridade social. O primeiro deles foi o Fundo Social de Emerg�ncia (FSE),
implementado pela emenda constitucional de revis�o n� 1, de 01 de mar�o de 1994
(Brasil, 1994), permitindo a desvincula��o de 20% dos recursos arrecadados pela
Uni�o. O FSE foi substitu�do, em 1996, pelo Fundo de Estabiliza��o Fiscal
(FEF). No ano 2000, entrou em vigor a Desvincula��o de Recursos da Uni�o (DRU),
que teve sucessivas prorroga��es. A �ltima ocorreu por meio da EC n � 93, de 8
de setembro de 2016 (Brasil, 2016), que prorrogou este instrumento at� 31 de
dezembro de 2023. O novo texto tamb�m ampliou de 20% para 30% o percentual das
receitas de tributos federais que podem ser usadas livremente e altera quais
tributos podem ser desvinculados, incluindo os fundos constitucionais, taxas e
compensa��es financeiras.[4]
Ainda comp�e o combo do
ajuste fiscal permanente a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no.
101, de maio de 2000), que �, na realidade, um instrumento de apropria��o
financeira do or�amento brasileiro (Salvador, 2010). A Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) determina que a LDF estabele�a as metas de resultado prim�rio e
nominal para o exerc�cio a que se refere e para os dois per�odos seguintes. O
resultado prim�rio vem sendo utilizado, nos �ltimos anos, como um dos
principais indicadores da pol�tica fiscal e tornou-se novamente relevante na
agenda p�blica com a aprova��o do chamado novo arcabou�o fiscal (LCP no.
200, 31/08/2023).
No per�odo de 1996 a
2014, o Brasil realizou sucessivos super�vits prim�rios, contudo, de forma
insuficiente para cobrir as despesas com pagamento de juros, diretamente
influenciadas pela pol�tica monet�ria do Banco Central. O super�vit prim�rio �
uma esp�cie de or�amento do rentismo com a garantia da transfer�ncia de renda
do Estado para aqueles agentes econ�micos que vivem da remunera��o dos t�tulos
da d�vida p�blica brasileira.
Outro instrumento de
pol�tica fiscal que retira recursos das pol�ticas sociais s�o as ren�ncias
tribut�rias concedidas pelo governo federal, no contexto de agravamento da
crise do capital, sobretudo a partir de 2010, e que impactam o financiamento da
seguridade social via desonera��o das contribui��es sociais e custeio da
educa��o por meio das ren�ncias dos impostos (Salvador,
2017).
Com o golpe de 2016 e a
ascens�o ao poder do Presidente Temer, ocorre um recrudescimento da ofensiva do
capital, voltando com carga a ortodoxia neoliberal com brutal corte de direitos
sociais, sobretudo, no campo do financiamento das pol�ticas sociais. O ajuste
fiscal permanente � fortalecido com as medidas de austeridade[5],
como o congelamento dos gastos sociais, por meio de uma altera��o na
Constitui��o, que foi denominada de Novo Regime Fiscal (NRF), conforme a EC 95,
tamb�m conhecida como teto dos gastos. O NRF inviabiliza a vincula��o
dos recursos para as pol�ticas sociais nos moldes desenhados na CF de 1988, ao
congelar as chamadas despesas prim�rias do governo (exceto as despesas
financeiras com o pagamento de juros da d�vida) por vinte anos, limitando-se a
corre��o pela infla��o.[6]
Para Rossi; Dweck e Oliveira (2018), a austeridade � �[...]
uma pol�tica de ajuste da economia fundada na redu��o dos gastos p�blicos e do
papel do Estado em suas fun��es de indutor do crescimento econ�mico e promotor
do bem-estar social� (Rossi; Dweck; Oliveira, 2018, p. 7). Conforme os autores,
essa pr�tica pol�tica, retomada em 2015, ainda no Governo Dilma Rousseff, como
um plano de ajuste de curto prazo na economia brasileira, passa a definir o
tamanho do setor p�blico de forma estrutural a partir da EC 95. Com isso, o
Brasil entra na era da austeridade fiscal.
At� a entrada em vigor
da EC 95, as medidas de ajuste de fiscal ocasionavam um subfinanciamento das
pol�ticas sociais com or�amentos vinculados (seguridade social e educa��o),
isto �, uma insufici�ncia de recursos para a execu��o or�ament�ria conforme a previs�o
constitucional de garantia dos direitos sociais. A partir do teto dos gastos
passa a ocorrer efetivamente um desfinanciamento do
or�amento das pol�ticas sociais, mesmo com aquelas com recursos vinculados,
pois a EC 95 eliminou a garantia constitucional do gasto m�nimo com educa��o e
sa�de, levando a uma execu��o or�ament�ria, inclusive, abaixo da infla��o,
conforme Salvador (2020).
A EC 95 produziu
efeitos acachapantes sobre o financiamento das pol�ticas sociais, conforme
levantamento realizado por Salvador (2020), no
Sistema SIGA Brasil, pois as diversas fun��es or�ament�rias diretamente
relacionadas ao Estado Social, que buscam garantir direitos no �mbito das
pol�ticas p�blicas, apresentaram um encolhimento em termos reais no per�odo de
2016 a 2019. Enquanto o or�amento fiscal e da seguridade social apresentou um
crescimento real de apenas 2,6% acima da infla��o, no mesmo per�odo, as
despesas com juros e encargos da d�vida p�blica cresceram 8,5 vezes mais e se
apropriam de ¼ do or�amento p�blico.
Com a pandemia da COVID-19,
o Congresso Nacional aprovou um conjunto de medidas que ficaram a margem da EC
95[7],
constituindo-se uma esp�cie de or�amento de guerra, por�m com recursos
or�ament�rios aqu�m do necess�rio para fazer frente � calamidade sanit�ria,
social e econ�mica que se agravou durante a pandemia. Ao mesmo tempo em que as
a��es or�ament�rias executadas ficaram aqu�m do necess�rio, sobretudo, na pol�tica
de sa�de p�blica, seguiu em curso a drenagem de recursos do fundo p�blico para
o pagamento de juros e amortiza��o da d�vida p�blica (Salvador, 2020). Ainda,
durante o ano eleitoral de 2022, v�rias medidas legislativas[8]
foram aprovadas, flexibilizando a regra constitucional do teto dos gastos.
A LEI DO ARCABOU�O
FISCAL - LEI COMPLEMENTAR 200 DE 2023
A proposta do PLP
93/2023, o chamado Novo Arcabou�o Fiscal (NAF), veio para substituir a
malfadada EC 95 (teto dos gastos) e cumpre as determina��es constitucionais
negociadas no Congresso Nacional durante a transi��o para o novo governo do
presidente Lula. Preliminarmente, cabe registrar que a proposta n�o foi, em
nenhum momento, discutida com a classe trabalhadora e com os movimentos sociais
e sindicais. Os interlocutores preferenciais do Minist�rio da Fazenda, para
al�m do Congresso Nacional, foram a Federa��o Brasileira de Bancos (Febraban),
a Federa��o das Ind�strias do Estado de S�o Paulo (Fiesp), al�m dos
representantes do mercado financeiro[9].
Mais uma vez, � uma
iniciativa que blinda a economia do debate pol�tico na esfera p�blica, pois �[...]
por meio dos instrumentos de pol�tica econ�mica � poss�vel ajudar o capital
para que seu tr�nsito pelo ciclo seja mais fluido e favor�vel �s suas
necessidades� (Osorio, 2012, p. 72). O NAF
constr�i uma criativa engenharia financeira para garantir a captura do fundo
p�blico para o pagamento juros e encargos da d�vida p�blica � R$ 325 bilh�es
autorizados na Lei Or�ament�ria Anual (LOA) de 2023 � e para limitar o
crescimento das despesas sociais no or�amento p�blico.
A LCP 200/2023,
resultante do PLP 93/2023, est� estruturada em sete cap�tulos. O primeiro
cap�tulo das disposi��es preliminares
diz que objetivo da institui��o do Regime Fiscal Sustent�vel (RFS) � garantir a
estabilidade macroecon�mica do Pa�s e criar as condi��es adequadas ao
crescimento socioecon�mico. O RFS ser� v�lido somente para receitas prim�rias e
despesas prim�rias dos or�amentos fiscal e da seguridade social da Uni�o.
Assim, j� no in�cio da lei, fica evidente que os limites estabelecidos s�o
restritos aos gastos sociais do governo e n�o aos gastos com juros e encargos
da d�vida p�blica. O art. 1�, � 2�, refor�a essa compreens�o, ao dizer �[...]
a pol�tica fiscal da Uni�o deve ser conduzida de modo a manter a d�vida p�blica
em n�veis sustent�veis, prevenindo riscos e promovendo medidas de ajuste fiscal
em caso de desvios, garantindo a solv�ncia e a sustentabilidade intertemporal
das contas p�blicas� (Brasil,
2023a).
O segundo cap�tulo da
lei, das metas fiscais compat�veis com a
sustentabilidade da d�vida, refor�a a determina��o para que a LDO
estabele�a as diretrizes de pol�tica fiscal e as metas anuais, sendo a do
pr�prio exerc�cio e para os tr�s seguintes, visando � sustentabilidade da
trajet�ria da d�vida p�blica. Ent�o, a norma define que a sustentabilidade das
metas de resultados prim�rios (a busca do super�vit prim�rio) � a estabiliza��o
da rela��o entre a D�vida Bruta do Governo Geral (DBGG) e o Produto Interno Bruto
(PIB). Essa rela��o fica estabelecida no Anexo de Metas fiscais da LDO, nos
termos das altera��es que a pr�pria LCP 200 faz na LRF. O projeto de lei
or�ament�ria e a sua execu��o ficam subordinados �[...] a obten��o da meta de
resultado prim�rio estabelecida na lei de diretrizes or�ament�rias, observados,
na execu��o, os intervalos de toler�ncia� (art. 2�, � 3�). Esses intervalos
passam a constar na LRF, como ser� explicado adiante.
Como afirmam Bastos; Deccache e Alves J�nior (2023,
p. 10): �[o] objetivo central � estabilizar a rela��o d�vida p�blica bruta/PIB
sem esperar que o PIB cres�a a taxas elevadas e sustent�veis [...]�, ou seja,
pretende-se obter essa sustentabilidade por meio do controle das despesas
sociais no or�amento p�blico, independentemente da situa��o econ�mica do pa�s.
Como ressaltam os autores, �[...] o problema � que o teto baixo para a expans�o
do gasto p�blico tende a limitar o crescimento do PIB e, consequentemente,
impedir a pr�pria redu��o da rela��o d�vida p�blica bruta/PIB� (Bastos; Deccache; Alves J�nior;
2023, p. 10).
A terceira parte da lei trata das
despesas sujeitas a limites, isto �, as despesas que obrigatoriamente ficaram
restritas �s regras estabelecidas no NAF. Os limites estabelecidos s�o v�lidos
somente para as despesas prim�rias no or�amento fiscal e da seguridade social,
o que exclui o or�amento de investimentos e as despesas financeiras com juros,
encargos e amortiza��o da d�vida p�blicas. As restri��es estabelecidas abarcam
todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judici�rio) da Uni�o, assim como o
Minist�rio P�blico da Uni�o e a Defensoria P�blica da Uni�o. Os dispositivos da
lei obrigam que as despesas prim�rias do or�amento fiscal e da seguridade
social da Uni�o fiquem abaixo do crescimento das receitas prim�rias em cada
ano. Caso ocorra um excedente acima do previsto e ap�s a obten��o da meta de
resultado prim�rio da Uni�o, a sobra poder� ser usada exclusivamente para as
despesas com investimentos.
Esta parte da lei traz as
despesas prim�rias n�o submetidas aos limites do ajuste fiscal permanente, que
s�o conforme o art. 3�, � 2�:
�
Transfer�ncias
constitucionais das receitas tribut�rias que repartidas com os entes da
federa��o (estados, DF e munic�pios);
�
Fundo
Constitucional do Distrito Federal;
�
Fundo de
Manuten��o e Desenvolvimento da Educa��o B�sica e de Valoriza��o dos
Profissionais da Educa��o (Fundeb);
�
Cr�ditos
extraordin�rios para despesas urgentes;
�
Despesas
n�o-recorrentes da Justi�a Eleitoral com a realiza��o de elei��es;
�
Despesas
com doa��es ou recursos obtidos em acordos judiciais ou extrajudiciais para
repara��o de danos em decorr�ncia de desastre;
�
Despesas
das universidades p�blicas federais e demais institui��es cient�ficas,
tecnol�gicas e de inova��o custeadas com receitas pr�prias, ou de conv�nios,
contratos ou instrumentos cong�neres;
�
Despesas
da Uni�o com obras e servi�os de engenharia custeadas com recursos transferidos
por estados e munic�pios;
�
Pagamento
de precat�rios com des�gio aceito pelo credor;
�
Parcelamento
de precat�rios obtidos por estados e munic�pios relativos aos repasses do
Fundeb.
O Cap�tulo IV detalha a corre��o
do limite do crescimento da despesa, que ser� corrigida a cada exerc�cio fiscal
pela varia��o acumulada do �ndice Nacional de Pre�os ao Consumidor Amplo
(IPCA), publicado pela Funda��o Instituto Brasileiro de Geografia e Estat�stica
(IBGE), �[...] considerados os valores apurados no per�odo de 12 meses
encerrado em junho do exerc�cio anterior ao que se refere a lei or�ament�ria
anual, acrescidos da varia��o real da despesa� (Art. 4�).
O acr�scimo real (acima da
infla��o) nas despesas fica limitado � varia��o real das receitas, conforme o
estabelecida no Art. 5�:
�
70%, caso
a meta de resultado prim�rio apurada no exerc�cio anterior ao da elabora��o da
lei or�ament�ria anual tenha sido cumprida, observados os intervalos de
toler�ncia; ou
�
50%, caso a meta de
resultado prim�rio apurada no exerc�cio anterior ao da elabora��o da LOA n�o
tenha sido cumprida, observados os intervalos de toler�ncia.
Acrescenta-se que o Art. 5�, �1�, estabelece ainda um piso e um
teto de crescimento despesa prim�ria, que �[...] n�o ser� inferior a 0,6% a.a.
(seis d�cimos por cento ao ano) nem superior a 2,5% a.a. (dois inteiros e cinco
d�cimos por cento ao ano)�.
O cap�tulo V da LCP 200/2023
estabelece as medidas de ajuste fiscal que o governo tem de adotar, caso
resultado prim�rio n�o seja alcan�ado, ou seja, fique menor que o limite
inferior do intervalo de toler�ncia da meta. As medidas s�o basicamente as
previstas no Art. 167-A,
nos incisos I-X, da CF, que implica impedimento � concess�o de reajuste aos
servidores e � proibi��o da realiza��o de concurso p�blico. Ressalve-se que foi
preservado o aumento real do sal�rio m�nimo, n�o sendo
inclu�do entre as veda��es estabelecidas na LC 200/2023 (Art. 6�).
Caso o governo n�o
realize o contingenciamento de gastos necess�rios para o cumprimento da meta de
resultado prim�rio e n�o obede�a �s veda��es previstas na LC 200/2023 incorrer�
em infra��o contra a LRF. Conv�m ressaltar que o PLP 93/2023, encaminhado pelo Poder Executivo, �[...]
dispunha que o descumprimento da meta de resultado prim�rio n�o configuraria
infra��o �s disposi��es da lei complementar proposta [...]�, conforme Borges e Mac�do (2023, p. 7).
O cap�tulo VI trata do excedente de resultado prim�rio e dos
investimentos. A lei permite que caso o resultado prim�rio do Governo
Central fique acima do limite superior do intervalo de toler�ncia, o Poder Executivo
federal �[...] poder� ampliar as dota��es or�ament�rias, em valor equivalente a
at� 70% (setenta por cento) do montante excedente, por meio de cr�dito
adicional� (Art. 9�). Os cr�ditos adicionais ser�o
destinados ao Grupo de Natureza de Despesa (GND) de investimento,
prioritariamente para obras n�o conclu�das e para invers�es financeiras, como
programas habitacionais que incluam em seus objetivos a provis�o subsidiada ou
financiada de unidades habitacionais novas ou usadas em �reas urbanas ou rurais.
Ressalta-se que esse investimento do excedente n�o poder� ultrapassar, em
qualquer hip�tese, o montante de at� 0,25% do PIB do exerc�cio anterior (Art. 9�, � 3�).
O �ltimo cap�tulo (VII) �
destinado �s disposi��es finais e transit�rias. Neste, constam as modifica��es inseridas
na LRF (LCP 101/2000), como a inclus�o da obriga��o de um quadro demonstrativo
do c�lculo da meta de super�vit prim�rio na LDO. A partir do NAF, o anexo de
metas da LDO, no caso da Uni�o, passar� a contar com as metas anuais para o
exerc�cio a que se referir e para os tr�s seguintes, com o objetivo de garantir
sustentabilidade � trajet�ria da d�vida p�blica. O anexo de metas fiscais da
LDO ter� o marco fiscal de m�dio prazo, com proje��es para os principais
agregados fiscais que comp�em os cen�rios de refer�ncia, distinguindo-se as
despesas prim�rias das financeiras e as obrigat�rias daquelas discricion�rias.
Outra inova��o, para o anexo em
tela, � que ter� de descrever o efeito esperado e a compatibilidade, no per�odo
de 10 anos, do cumprimento das metas de resultado prim�rio sobre a trajet�ria
de converg�ncia da d�vida p�blica e tamb�m dos
intervalos de toler�ncia do cumprimento das metas anuais de resultado prim�rio.
Esse resultado ser� convertido em valores correntes, de menos 0,25 % e de mais
0,25% do PIB previsto no projeto da LDO.
O or�amento de 2024 ser� o
primeiro submetido �s regras da LC 200/2023. O Projeto de Lei Or�ament�ria
Anual (PLOA) encaminhado ao Congresso Nacional, em 31/08/2023, PL n�
29/2023-CN, traz estimativas de receitas e despesas que totalizam R$ 5,5
trilh�es. Deste montante, R$ 1,7 trilh�o � referente ao refinanciamento da
d�vida p�blica que ser� amortizada via novas opera��es de cr�dito (emiss�o de
t�tulos). Exclu�do o or�amento de investimento de R$ 151,3 bilh�es das empresas
e estatais e a rolagem da d�vida p�blica, as despesas prim�rias no or�amento
fiscal e da seguridade social totalizam R$ 2,7 trilh�es, sendo 91,6% (R$ 2,5
trilh�es) obrigat�rias e 8,4% (R$ 225,9 bilh�es) discricion�rias.
Ap�s os ajustes determinados no
NAF (LCP 200/2023), as despesas prim�rias de 2023 foram calculadas �[...] em R$
1.960,8 bilh�es, o que implica limite de despesas prim�rias para 2024 de R$
2.060,6 bilh�es. Trata-se de uma amplia��o nominal de, apenas, R$ 96,6
bilh�es.� (Bastos; Deccache;
Alves J�nior, 2023, p. 18, grifos nossos) e que poder�o ao longo do ano serem
ainda contingenciados.
Conforme Bastos; Deccache e Alves Jr. (2023):
O pior �
que a meta de resultado fiscal em 2024 (d�ficit prim�rio zero) compat�vel com o
crescimento real de 1,7% (6,55% nominais) da despesa depende de um crescimento
extraordin�rio da receita tribut�ria. O aumento nominal necess�rio � de 14,8%
ou de R$ 281,9 bilh�es, dos quais R$ 168,5 bilh�es dependem de medidas
legislativas incertas e R$ 113,4 bilh�es do crescimento do PIB. Se a estimativa
de receita prim�ria total (R$ 2191 bilh�es) se frustrar, sequer o crescimento
real de 1,7% da despesa ser� poss�vel. O mais prov�vel, ao contr�rio, � que
sequer o crescimento m�nimo real de 0,6% das despesas seja alcan�ado,
violando-se a lei complementar do RFS sob pena de descumprir a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Bastos; Deccache; Alves
J�nior, 2023, p. 5).
N�o restam d�vidas que
o novo arcabou�o fiscal ter� �[...] impacto econ�mico recessivo e concentrador
da renda [...]�, conforme Bastos (2023, p. 28). O autor questiona como um
governo que foi eleito �[...] com promessas de crescimento do emprego, do
investimento p�blico e do gasto social, e com fortes cr�ticas ao neoliberalismo
inerente ao Teto do Gasto, acabou propondo um arcabou�o fiscal bem restritivo�
(Bastos, 2023, p. 28).
Behring (2023) traz
importante reflex�o sobre o NAF:
As
perguntas que n�o querem calar s�o: estamos diante de mais um momento de
concess�o � chantagem do mercado, e assistindo a uma esp�cie de rendi��o
precoce diante das press�es, onde o que busca se mostrar diferente do teto, �
uma esp�cie de engenharia fiscal para continuar constrangendo os gastos
prim�rios do Estado brasileiro, enquanto sequer se coloca em quest�o os gastos
financeiros, sempre intoc�veis, mesmo sendo o primeiro item de gasto do
Or�amento Geral da Uni�o? (Behring, 2023, p. 2).
O NAF segue a velha
ladainha neoliberal, baseada em dois mitos, o falacioso entendimento de que a
gest�o estatal das finan�as p�blicas deve ser igual � administra��o do
or�amento dom�stico ou empresarial. Todavia, as fam�lias e as empresas �[...] ao
contr�rio do governo, n�o emitem moeda e nem t�tulos p�blicos, bem como n�o
controlam a taxa de juros sobre suas d�vidas, como faz o Banco Central [...]�, conforme Cardoso J�nior e Raimundo (2020, p. 59).
Al�m da cren�a na fada da confian�a, isto �, um forte ajuste fiscal
aumentaria os investimentos, contrariando as evid�ncias emp�ricas de que o
investimento � puxado pela demanda de produtos e servi�os e na expectativa de
lucros.
O NAF E O FINANCIAMENTO
DAS POL�TICAS SOCIAIS
O or�amento � uma pe�a
pol�tica que serve para indicar as quotas de sacrif�cio sobre os membros da
sociedade no tocante ao financiamento do Estado e � utilizado como instrumento
de controle e direcionamento dos gastos. Portanto, os gastos do Estado e as fontes
de recursos para financi�-los n�o s�o somente escolhas econ�micas, mas
principalmente pol�ticas, refletindo a correla��o das lutas de classes e a
hegemonia na sociedade (Oliveira, 2009; Salvador,
2010).
A LCP 200/2023 vai na
contram�o da reconstru��o de um Estado social, pois � inibidora da expans�o dos
gastos, principalmente dos discricion�rios do or�amento p�blico. Para tanto, a
nova lei estabelece mecanismos que inibem o crescimento dos gastos sociais no
mesmo patamar da evolu��o das receitas p�blicas. O primeiro mecanismo
estabelece que as despesas prim�rias, que englobam os gastos sociais do governo
federal, ficam limitadas a 70% das receitas. O outro instrumento previsto na
lei � que o crescimento real (acima do IPCA) n�o pode ser superior a 2,5% ao
ano. Esses instrumentos s�o imbricados com as metas de super�vits prim�rio,
conforme discutido na se��o anterior.
Assim, uma eventual
eleva��o das receitas p�blicas, que historicamente acompanham a varia��o do
PIB, n�o levaria a um aumento proporcional do gasto p�blico e sim do super�vit
prim�rio, priorizando a referida estabiliza��o da rela��o d�vida p�blica/PIB. O
compromisso do governo, conforme a LDO/2024, � zerar o d�ficit prim�rio em 2024
e apresentar resultados positivos nos anos seguintes de 0,5% do PIB, em 2025 e
1% do PIB, em 2026. Essas metas ser�o cumpridas, mesmo que apresentem uma
oscila��o de 0,25% para cima ou para baixo.
A nota t�cnica do
INESC, elaborada por Cardoso et al. (2023), acerca do PLOA 2024,
destaca a importante retomada, ap�s quatro anos sem dota��o or�ament�ria, de
recursos para as pol�ticas de igualdade racial e de habita��o (fun��o
urbanismo). O instituto mostra o crescimento de recursos or�ament�rios para as
pol�ticas p�blicas com ind�genas, quilombolas, mulheres, crian�as e
adolescentes na LOA/2024. Conv�m observar que essas dota��es or�ament�rias s�o
despesas alocadas como discricion�rias do governo, caso n�o ocorra o
cumprimento da meta de super�vit prim�rio no pr�ximo ano, poder�o ser
contingenciadas.
O chamado Regime Fiscal
Sustent�vel (RFS) j� imp�e restri��es ao or�amento de 2024, ao limitar o
crescimento real do gasto a 1,7%. Bastos, Deccache e Alver Jr (2023)
destacam que a mensagem que acompanha o PLOA 2024 n�o traz nenhuma previs�o de
corre��o nominal (pela infla��o) do programa Bolsa-Fam�lia e do sal�rio dos
servidores p�blicos federais.
Al�m disso,
[...] a
subordina��o do RFS � Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) tender� a provocar
contingenciamentos sobre despesas discricion�rias a cada bimestre de 2024 at�
que a arrecada��o aumente na velocidade necess�ria para atingir a meta de
resultado fiscal prim�rio at� o final de 2024, mesmo que a previs�o de
arrecada��o se confirme ao final do ano fiscal. Isso deve levar a despesa
p�blica � estagna��o ou � contra��o nos primeiros meses de 2024, considerando
que a taxa prevista de crescimento da despesa no or�amento � de 1,7% ao ano,
logo qualquer redu��o significativa aproximaria a taxa do crescimento zero ou
ao decrescimento. Al�m de representar significativo efeito recessivo sobre o
crescimento econ�mico a curto prazo, o contingenciamento de despesas pode
prejudicar a execu��o or�ament�ria [...] (Bastos; Deccache; Alves J�nior, 2023, p. 5).
Em prazo mais longo que
o do antigo teto dos gastos (EC 95), o NAF vai enfrentar a mesma
quest�o, pois os gastos constitucionais com benef�cios previdenci�rios e a
retomada dos pisos constitucionais de educa��o e sa�de v�o crescer mais que as
despesas discricion�rias limitadas pelas novas regras. Essas ser�o as primeiras
a sofrerem o contingenciamento de recursos, mesmo englobando uma parcela
importante dos gastos sociais, que s�o imprescind�veis para a garantia dos
direitos sociais determinados no Art. 6� da CF. Ainda, em caso
de dificuldades no cumprimento das metas fiscais, poder�o ser restringidos os
reajustes do sal�rio m�nimo, repercutindo em benef�cios da seguridade social
(piso previdenci�rio e Benef�cio de Presta��o Continuada (BPC) da assist�ncia
social), al�m da recomposi��o salarial dos servidores p�blicos federais.
A LC 200/2023 pode
trazer riscos aos gastos m�nimos obrigat�rios com sa�de e educa��o. Essas duas
pol�ticas, com o fim da EC 95, retornaram aos pisos constitucionais que
determinam, no caso da Uni�o, a obriga��o de aplicar 15% das receitas correntes
l�quida em sa�de (Art. 198. da CF) e 18% das receitas
oriundas de impostos na educa��o (Art. 212. da CF).
A amea�a aos pisos
constitucionais de sa�de e educa��o reside no fato de que essas duas pol�ticas
sociais ir�o acompanhar integralmente a varia��o das receitas governamentais,
enquanto as demais despesas prim�rias ficam limitadas a 70% da arrecada��o prim�ria.
Essa situa��o levou o secret�rio do Tesouro Nacional, Rog�rio Ceron, a afirmar,
em entrevista ao portal de not�cias G1 (Martello;
Sant�ana; Lima, 2023), que o governo prepara uma PEC para alterar a
atual regra de corre��o dos pisos com sa�de e educa��o, a partir de 2025, para
torn�-la mais adequada ao arcabou�o fiscal.
Por fim, cabe destacar
que a pol�tica de ajuste fiscal foi estruturada somente para o controle das
despesas p�blicas, principalmente, os gastos sociais que ser�o restringidos com
as novas regras. Com isso, o outro lado da pol�tica fiscal, que s�o as receitas
governamentais n�o foram tratadas na LC 200/2023, perdendo assim uma
oportunidade de fazer minimamente justi�a fiscal na arrecada��o tribut�ria: com
o fim da isen��o do IR nos rendimentos recebidos, como lucros e dividendos; a
extin��o dos juros sobre capital pr�prio[10];
a regulamenta��o dos impostos sobre grandes fortunas, entre outras
possibilidades que permitiriam o aumento das receitas prim�rias do governo.
CONSIDERA��ES FINAIS
O NAF est� inserido no
contexto de ajuste fiscal permanente, que marca a economia brasileira, a partir
da d�cada 1990. Ao mesmo tempo em que os rentistas da d�vida p�blica s�o
beneficiados com a pol�tica fiscal e monet�ria, as pol�ticas sociais sofrem fortes
impactos dos instrumentos de ajuste fiscal adotados desde ent�o: desvincula��o
de recursos destinados obrigatoriamente a �reas como Sa�de e Educa��o (por meio
do FSE, FEF e DRU), Lei de Responsabilidade Fiscal e desonera��es tribut�rias,
cujos resultados s�o contrarreformas previdenci�rias e trabalhistas,
mercantiliza��o e privatiza��o de pol�ticas sociais, subfinanciamento das
pol�ticas sociais, em especial da seguridade social (previd�ncia, assist�ncia
social e sa�de).
A EC 95, substitu�da
pela LC 200/2023, imp�s um congelamento nos gastos sociais por 20 anos,
implicando o desfinanciamento das pol�ticas sociais,
com redu��es dr�sticas no or�amento da educa��o, nos direitos humanos
vinculados � fun��o or�ament�ria direitos da cidadania, cortes nos servi�os
socioassistenciais e congelamento de gastos com sa�de, mesmo durante a pandemia
de COVID-19.
O NAF, ainda que mais
flex�vel no ajuste fiscal quando comparado � EC 95, segue a pol�tica de
austeridade, ao impor entraves permanentes para o crescimento dos gastos
p�blicos sociais no �mbito da Uni�o, como o impedimento de acompanhar a
varia��o das receitas governamentais. Tudo isso para viabilizar a retomada de
resultados prim�rios positivos, a fim de garantir a sustentabilidade da d�vida
p�blica e a captura do fundo p�blico para o pagamento de juros e encargos para
os rentistas.
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Evilasio SALVADOR
Economista, mestre e doutor em pol�tica social. Professor no
Departamento de Servi�o Social e no Programa de P�s-Gradua��o em Pol�tica
Social da Universidade de Bras�lia (UnB). Coordenador do N�cleo
de Estudos e Pesquisas sobre Fundo P�blico, Or�amento, Hegemonia e Pol�tica
Social do Programa de P�s-Gradua��o em
Pol�tica Social da UnB. Bolsista de produtividade em Pesquisa do CNPq.
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