http://10.47456/argumentum.v18.2026.45047
Imposto
de Renda e desigualdade no Brasil: a efetiva “transferência de renda”
Income tax and inequality in Brazil:
The real “Income Transfer”
Thiago
Dutra Hollanda de Rezende
https://orcid.org/0000-0003-4464-0408
Universidade
do Distrito Federal (UnDF), Centro de Ciências
Humanas, Cidadania e Meio Ambiente,
Escola
Superior de Gestão, Curso de Serviço Social, Brasília (DF), Brasil
e-mail:
thiago.rezende@undf.edu.br
Resumo:
Os
programas de “transferência de renda” têm forte impacto sobre a vida dos
setores mais pauperizados da classe trabalhadora, o que confere a quem os
promove um relevante saldo político, objeto de debates e de contestações sobre
o impacto fiscal de tais medidas. O presente texto problematiza essa temática,
a partir do método da crítica da economia política e da extração de dados
fiscais e orçamentários, e, assim, procura demonstrar que uma
“transferência de renda” muito mais relevante ocorre pela via da tributação
benévola que recai sobre os lucros e ganhos do capital e dos mais ricos no
Brasil, tema que não ganha a mesma cobertura preocupada, obliterando-se uma
estrutura fiscal que oprime os mais pobres.
Palavras-chave: Imposto sobre a renda.
Sistema tributário brasileiro. Transferência de renda. Fundo
público. Desigualdade.
Abstract: “Income
transfer” programmes have a significant impact on the lives of the poorest
sectors of the working class, giving those who promote them a significant
political advantage. This is the subject of debates and challenges regarding
the fiscal impact of such measures. This article problematises this issue, employing
political economy critique methodology, and fiscal and budgetary data. It seeks
to demonstrate that a much more significant "Income Transfer" occurs
through the benevolent taxation of the profits and capital gains of the
wealthiest in Brazil, a topic that does not receive the same concerned
coverage, hiding a tax structure that oppresses the poorest.
Keywords: Income tax.
Brazilian tax system. Income transfer. Public fund. Inequality.
A tragédia sanitária e social ocorrida durante
a pandemia de COVID-19 colocou o tema da “transferência de renda” no centro do
debate político a partir da pressão posta pela sociedade sobre o governo
federal para a instituição do auxílio emergencial, dada a situação de crise
social eminente, reforçada pelas séries de medidas de enfraquecimento e
fragilização da proteção social que já vinham sendo adotadas desde o período
anterior à pandemia. A concessão do auxílio emergencial e seu impacto político
e econômico logo fizeram o governo alterar o programa Bolsa Família, o que fez
os grandes veículos de imprensa colocarem diuturnamente a preocupação com o
impacto fiscal de tais medidas, havendo igualmente a pressão para que os
candidatos nas eleições de 2022 se comprometam a dar conta de realizar os
ajustes fiscais supostamente necessários para adoção de tal expediente. Tal
dinâmica não difere da histórica relação entre o noticiário econômico e a
defesa dos interesses do capital financeiro no Brasil.
O presente trabalho problematiza esse viés de
talhe neoliberal que há décadas é hegemônico no debate sobre o orçamento
público no Brasil, ao procurar demonstrar que a verdadeira “transferência de
renda” que ocorre no país é aquela que se dirige ao topo, favorecendo as rendas
nas formas de lucros, dividendos e juros da dívida pública. Para tanto,
demonstra como são irrisórios os investimentos realizados para área de
assistência social no Brasil, os quais, mesmo no período de maior relevância
das medidas emergenciais, não se comparam às facilidades dadas pelo fundo
público ao capital no Brasil.
A relação entre o sistema tributário e a
questão social tem diferentes camadas e aspectos a serem considerados.
Destacamos dois de maior relevo: a conformação do fundo público e a
redistribuição da riqueza. A estrutura tributária e orçamentária analisada deve
ser compreendida à luz da categoria da realidade do fundo público, entendida
como a capacidade do Estado de mobilizar recursos provenientes da sociedade
para intervir na dinâmica de acumulação capitalista (Salvador, 2010). O sistema
tributário não constitui apenas um mecanismo técnico de arrecadação, mas um
campo de disputa política e social no qual se definem as formas de
financiamento da reprodução do capital e da reprodução social da classe
trabalhadora (Rezende, 2023).
Quanto ao primeiro aspecto, a forma como ocorre
o financiamento do fundo público expressa o caráter geral das lutas de classes
em uma dada particularidade nacional, e não um abstrato poder de tributar do
Estado. A força e a legitimidade (ou não) para tributar e para quem tributar
decorrem da forma como as diferentes classes sociais conseguem impor seus
interesses sociais nas diferentes legislações que instrumentalizam o
financiamento do fundo público nos estados modernos. Em relação ao segundo
aspecto, a redistribuição da riqueza, a base de incidência dos tributos
determina de maneira relevante a forma como o Estado pode redirecionar fluxos
de renda e de riqueza em cada país.
O
objetivo do artigo é analisar criticamente o papel do imposto de renda na
estrutura de financiamento do fundo público brasileiro e suas implicações para
a dinâmica da desigualdade social. Parte-se da hipótese de que o sistema de
tributação da renda no Brasil contribui para uma redistribuição regressiva da
riqueza, ao privilegiar as rendas oriundas do capital em detrimento daquelas
provenientes do trabalho. Para tanto, o estudo combina análise teórica
fundamentada na crítica da economia política com dados fiscais e orçamentários
provenientes das estatísticas da Receita Federal (Brasil, 2026a) e da
plataforma SIGA Brasil (Brasil, 2026b).
O
principal aporte deste trabalho consiste em deslocar o eixo analítico da
discussão sobre redistribuição no Brasil, tradicionalmente centrada nos gastos
sociais, para a estrutura tributária, evidenciando seu papel ativo na
reprodução das desigualdades. Ao articular a crítica da economia política com
dados fiscais, demonstra-se que os fluxos redistributivos mais relevantes
operam por meio da tributação, contribuindo para a apropriação do fundo público
pelas classes dominantes.
O artigo
está organizado em três partes: inicialmente, discute-se o papel dos programas
de “transferência de renda” na política social brasileira; em seguida,
analisa-se a estrutura da tributação da renda no país; por fim, são
apresentadas reflexões sobre as implicações dessa estrutura para a reprodução
das desigualdades e para o financiamento das políticas públicas.
2
“TRANSFERÊNCIA DE RENDA” E PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL
Os
programas de “transferência de renda”[1] tornaram-se um elemento
cada vez mais relevante na composição dos gastos com assistência no Brasil no
século XXI, desde a agregação de diferentes programas no Programa Bolsa Família
em 2003, chegando a sua quase totalidade atualmente. A “transferência de renda”
constitui-se um fator relevante para a sobrevida da classe trabalhadora, em
especial dos setores mais pauperizados, ao mesmo tempo que se torna um elemento
para a reprodução do capital na forma da realização de mercadorias e reprodução
da força de trabalho explorável. Apesar dos seus valores rebaixados e aquém das
necessidades sociais e reprodutivas dos seus beneficiários, o não
reconhecimento como direito social permite o uso clientelista desses programas,
o que dá a esses programas um grande saldo político, mesmo com uma alocação
mínima de recursos do fundo público (Behring; Boschetti, 2020).
A
pandemia da COVID-19 fez o governo brasileiro, a contragosto, instituir o
auxílio emergencial, inicialmente de R$ 200,00 por beneficiário, ampliados para
R$ 600 pelo Congresso Nacional. Essa ampliação da alocação de recursos para
assistência social na pandemia foi contraposta com a flexibilização ainda maior
da legislação trabalhista, já extremamente fragilizada pela contrarreforma de
2017. Foi permitida a suspensão de contratos de trabalho e redução de salários,
bem como a facilitação de demissões. Além disso, para o lado do capital, foram
disponibilizados mais de R$ 1,2 trilhão para o sistema bancário, valor quatro
vezes maior que todo o gasto com o auxílio emergencial.
De acordo
com dados do SIGA Brasil (Brasil, 2026b), a título de auxílio emergencial,
foram pagos quase R$ 293 bilhões, o que representou mais de 70% dos gastos com
a função assistência social pela União em 2020. Além disso, sobre a rubrica da
assistência social, foi incluído o benefício emergencial de manutenção do
emprego e da renda, criado pela medida provisória n.º 1.045/2021 (Brasil,
2021a), como compensação parcial aos trabalhadores com contrato de trabalho
suspenso ou jornada de trabalho e salário reduzidos. Foram pagos R$ 33,5
bilhões sob esta rubrica, o que representou 8,17% do orçamento da assistência
social em 2020. Apesar do grande receio típico do mainstream
econômico sobre o impacto de tais medidas sobre o equilíbrio fiscal das contas
públicas, essas ações somaram apenas 4,37% do Produto Interno Bruto (PIB) de
2020, tendo sido vitais para a amenização dos impactos econômicos das
insuficientes e precárias medidas sanitárias adotadas no país no combate à
pandemia. Ademais, essas medidas foram acompanhadas com cortes em outras
políticas públicas, como na área de educação, que teve uma redução de mais de
10% no seu financiamento, de acordo com dados do SIGA Brasil (Brasil, 2026b),
deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), o que
não foi recuperado de maneira suficiente no ano seguinte, já que, em 2021, os
valores alocados para a função educação eram 11,1% menores que os alocados em
2018. Outra política com recursos significativamente reduzidos foi a do
trabalho, com a redução dos valores deflacionados pagos a título de abono
salarial e seguro-desemprego, o que fez com que os valores alocados para a
função trabalho em 2021 fossem apenas 82,8% dos alocados em 2018, expressando o
processo de deterioração dos direitos trabalhistas e de cada vez maior
informalização do trabalho no país, o que aumenta o peso sobre a assistência
social.
Dado o
saldo político observado durante a implementação do auxílio emergencial, o
governo federal foi impelido a ter um programa de “transferência de renda” para
chamar de seu (Behring; Boschetti, 2020), o que motivou a transformação do
Bolsa Família em Auxílio Brasil (Brasil, 2021b), o qual ampliou os valores dos
benefícios e o número de famílias contempladas, mantendo as condicionalidades
relacionadas à educação e saúde. Apesar da ampliação, os valores continuaram a
ser rebaixados e insuficientes; entretanto, dadas as condições de vida cada vez
mais precarizadas pela aceleração e agudização das contrarreformas neoliberais,
a fome e pauperização tornaram de grande relevância os valores transferidos, ao
mesmo tempo que fortaleceram a subsunção do trabalho ao capital.
A substituição de
empregos estáveis e com direitos por programas assistenciais de ‘transferência
de renda’ clientelistas revela a mais brutal forma de subsunção do trabalho ao
capital: além de manter a classe trabalhadora sem trabalho a baixo custo, nos limites
da sobrevida, também age para rebaixar o valor dos salários, transfere para o
Estado a quase totalidade dos custos da reprodução da força de trabalho, já que
desonera o capital, e cria um ciclo de reprodução de desigualdades ainda mais
perene, pois interdita o acesso de homens e mulheres a possibilidades de
trabalho com direitos (Behring; Boschetti, 2021, p. 81).
Essas
contradições também se revelam no desfinanciamento de ações de estruturação do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), o que desvela um projeto de
desmonte e redução do acesso aos serviços e programas oferecidos enquanto
direitos sociais. De acordo com dados do SIGA Brasil, deflacionados pelo IPCA,
os recursos aportados para outros serviços e ações do SUAS foram reduzidos em
45% quando comparados os anos de 2021 e 2018, tendo sido aportados R$ 1,38
bilhão em 2021 contra R$ 2,47 bilhões em 2018. A proeminência das ações de
“transferência de renda” na função assistência social pode ser observada na
tabela 1.
Tabela
1 – Orçamento federal para Assistência Social – 2018 a 2021 – participação
percentual
|
Ano |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
Auxílio emergencial |
0,0% |
0,0% |
71,5% |
37,6% |
|
Benefício emergencial |
0,0% |
0,0% |
8,2% |
4,4% |
|
Bolsa Família/Auxílio Brasil |
34,4% |
35,0% |
4,6% |
15,9% |
|
BPC |
62,1% |
60,8% |
14,5% |
40,1% |
|
Transferência de renda |
96,5% |
95,8% |
98,7% |
98,1% |
|
Consolidação SUAS |
2,3% |
3,2% |
1,0% |
0,8% |
|
Outros programas |
1,1% |
1,0% |
0,3% |
1,1% |
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados
no
Painel
Cidadão do
SIGA Brasil (Brasil, 2026b).
É
possível observar, duplamente, como os programas de “transferência de renda”
suplantam em grande quantidade o espaço para os demais programas e como estes
tiveram sua participação reduzida durante o ano de 2020, com recursos tendo
sido canalizados para o financiamento do auxílio e benefício emergencial.
Tratou-se, portanto, de, mais uma vez, utilizar-se de recursos destinados à
proteção social para o financiamento das medidas emergenciais em vez de se
procurar outras formas de financiamento, especialmente aquelas que poderiam ser
obtidas por meio da tributação do capital e dos mais ricos.
Conforme
dados do SIGA Brasil (Brasil, 2026b), chama a atenção, sob o aspecto
ideológico, o fato de que o programa de promoção e defesa dos direitos de
pessoas com deficiência tenha se transformado em “[...] proteção a vida,
fortalecimento da família, promoção e defesa dos direitos humanos para todos
[...]” (Brasil, 2026b), bem como o fato de que o programa de consolidação do
sistema único de assistência social tenha se tornado “[...] proteção social no
âmbito do sistema único de assistência social (SUAS) [...]” (Brasil, 2026b) a
partir do orçamento de 2019. Por um lado, trata-se do enfraquecimento e da
diluição de pautas específicas sob a égide da noção “[...] para todos [...]”
(Brasil, 2026b); por outro, sinaliza-se um abandono do projeto de consolidação
do SUAS.
Apesar do
seu aumento durante os anos de 2020 e 2021, em especial por consequência dos
programas emergenciais, a função assistência social, que foi equivalente a
1,22% e 1,26% do PIB em 2018 e 2019, chegou a um pico de 5,49% do PIB em 2020 e
já retornou a 1,83% em 2021. Esses valores são significativamente inferiores
aos gastos com amortização, refinanciamento e pagamento de juros e encargos da
dívida pública, os quais foram equivalentes a 10,14% do PIB em 2020, tendo
representado 23,41% do orçamento federal naquele ano, segundo dados do SIGA
Brasil. Trata-se de uma “transferência de renda” muito mais relevante, porém
muito pouco lembrada nos meios de comunicação com maior difusão. Essa
discrepância evidencia que o debate público sobre o financiamento das políticas
sociais no Brasil ocorre de maneira profundamente assimétrica. Enquanto gastos
relativamente modestos com programas de assistência social são frequentemente
apresentados como ameaça ao equilíbrio fiscal, volumes significativamente
superiores de recursos destinados ao pagamento de juros e a amortizações da
dívida pública são tratados como compromissos inevitáveis do Estado. Tal
assimetria revela o caráter político da disputa pelo fundo público, no qual
determinadas formas de gasto estatal são naturalizadas enquanto outras são
permanentemente questionadas. Aqui se manifesta o caráter de classe na disputa
pelos recursos do fundo público, entendido enquanto a capacidade de mobilização
de recursos do Estado para sua intervenção numa economia capitalista (Salvador,
2010).
Os dados
revelam que o debate público sobre o custo fiscal das políticas de assistência
social ocorre de forma profundamente assimétrica. Enquanto gastos voltados à
proteção social são constantemente apresentados como ameaça ao equilíbrio
fiscal, o volume muito superior de recursos destinados ao pagamento de juros e
a amortizações da dívida pública raramente é problematizado no mesmo grau
Esse
quadro permite relativizar a centralidade atribuída, no debate público, às
políticas de “transferência de renda” como principal mecanismo redistributivo
do Estado brasileiro. Embora tais programas desempenhem papel relevante na
mitigação imediata da pobreza, seu peso relativo no conjunto do orçamento
público e na dinâmica de distribuição da riqueza é limitado. Esse deslocamento
analítico permite evidenciar que os fluxos mais significativos de
redistribuição de recursos não se realizam prioritariamente por meio do gasto
social, mas pela forma como se estrutura o financiamento do fundo público. É,
portanto, na análise da tributação que se torna possível compreender de maneira
mais abrangente os mecanismos de redistribuição no Brasil, o que orienta a discussão
a seguir.
3 IMPOSTO DE RENDA NO
BRASIL E A APROPRIAÇÃO DO FUNDO PÚBLICO PELO CAPITAL
O imposto
sobre a renda no Brasil incide de maneira diferenciada sobre pessoas físicas e
pessoas jurídicas. No bojo das contrarreformas neoliberais, foi aprovada a Lei
n.º 9.249/95 (Brasil, 1995), a qual alterou o imposto de renda das pessoas
jurídicas (IRPJ), reduzindo a alíquota sobre o lucro tributável e as alíquotas
adicionais, o que fez com que a carga tributária potencial sobre os lucros das
empresas fosse reduzida de potenciais 43% para 25%. Foi instituída a figura dos
juros sobre o capital próprio (JCP), os quais podem ser deduzidos como despesa
financeira para o cálculo do lucro tributável pelo IRPJ e pela contribuição
social sobre o lucro líquido (CSLL). Para Salvador (2010), isso significou uma
redução da base tributária do IRPJ e da CSLL, além de ser uma forma secundária
de distribuição de lucros e dividendos, isenta de tributos.
As
alterações introduzidas na década de 1990 devem ser compreendidas no contexto
mais amplo das reformas neoliberais que marcaram o período, caracterizadas pela
redução da tributação direta sobre o capital e pela ampliação de mecanismos
favoráveis à rentabilidade financeira. As mudanças no imposto de renda não
constituíram apenas ajustes técnicos na legislação tributária, mas expressaram
uma redefinição da forma de financiamento do Estado brasileiro, com impactos
duradouros sobre a distribuição da carga tributária entre capital e trabalho.
Parte da
literatura econômica argumenta que a redução da tributação sobre rendas do
capital pode estimular investimentos e crescimento econômico, ideia associada à
chamada trickle-down economics.
No entanto, evidências empíricas recentes indicam que reduções tributárias
concentradas no topo da distribuição de renda tendem a produzir efeitos
limitados sobre o investimento produtivo, ao mesmo tempo que ampliam a
concentração de renda (Gobetti, 2019).
A partir
da Lei n.o 9.249/95 (Brasil, 1995), foi
possibilitado à pessoa jurídica deduzir da apuração do lucro real os juros
pagos ou creditados a titular, sócios ou acionistas a título de capital
próprio, calculados sobre as contas do patrimônio. Assim, mesmo com as reduções
de alíquotas do IRPJ e da CLSS instituídas na reforma de 1996, ainda há uma
alíquota nominal de 34% combinada pelos dois tributos[2]. Entretanto, é possível às
empresas reduzirem a alíquota abaixo de 20%, por meio do uso da figura dos
juros sobre o capital próprio.
Quando se
realiza a comparação internacional, o Brasil chega a ter uma alíquota nominal
única ou teto do imposto de renda da pessoa jurídica maior que a média dos
países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE),
que, calculada pela média ponderada, foi de 21,85 em 2019. De acordo com
Hickmann et al. (2018), há uma tendência, desde a década de 1980, no
mundo, de redução da tributação da pessoa jurídica, sendo um de seus aspectos
manifestos a redução das alíquotas desse imposto. Os autores identificam uma
estabilização das reduções a partir da década de 2010, com a média ponderada
pelo PIB das alíquotas-teto ou única do IRPJ nos países-membros da OCDE sendo
de cerca de 33%, valor inferior à alíquota nominal do combo IRPJ + CSLL no Brasil.
Ocorre que, no Brasil, à diferença da quase totalidade desses países, há dois
momentos de privilégio das rendas do capital que reduzem drasticamente a
tributação da renda oriunda do capital. O primeiro é pela redução da base de
cálculo por meio do mecanismo dos JCP; o outro é por meio da isenção dos lucros
e dividendos, também posta a partir das mudanças legislativas de 1995.
De acordo
com dados apresentados por Hickmann et al. (2018), a alíquota efetiva da
tributação sobre os rendimentos da pessoa jurídica no Brasil entre 2006 e 2009
foi de 24,1%, quando a alíquota nominal já era de 34%. Para analisarmos o
segundo aspecto, a não tributação dos lucros e dividendos, é necessário
caracterizarmos o imposto de renda da pessoa física (IRPF) no Brasil.
De acordo
com Nóbrega (2014), a maior alíquota-teto da história do imposto de renda da
pessoa física brasileira foi de 65%, cobrada durante sobre os anos-base de
1962, 1963 e 1964, chegando a 55% a partir de 1965 e depois a 50%. Uma alíquota
máxima de 55% retornaria em 1983, sendo cobrada até o ano-base de 1985, quando
foi novamente reduzida a 50%. Em 1989, com a reforma de Mailson
da Nóbrega, inspirada em Ronald Reagan, a alíquota-teto foi reduzida a 25%, e
as classes foram diminuídas de 9 para 3, sendo uma isenta. Desde 1998, a
alíquota-teto é de 27,5%, com as classes de incidência sendo 4 mais uma faixa
de isenção desde 2009. Para Introíni et al.
(2018), isso coloca o Brasil como um dos países que menos utiliza o potencial
progressivo do imposto de renda. Países com índices de desigualdade melhores
que os do Brasil, como França, Áustria, Japão, Portugal e Itália, apresentam
alíquotas mais elevadas e maior quantidade de alíquotas, o que aumenta o
impacto progressivo da tributação direta sobre a renda.
Gráfico
1 – Alíquotas máximas e renda marginal – Brasil e países selecionados da OCDE e
da América Latina – 2015
Fonte: Adaptado de Introíni et al. (2018, p. 257).
Introíni et al. (2018)
consideram que o gráfico 1 evidencia a incapacidade do IRPF enquanto
instrumento de justiça fiscal no Brasil, dada sua reduzida alíquota e o baixo
limite de renda na qual passa incidir a taxa marginal. Quando se compara o
Brasil a outros países, em valores medidos em termos da paridade do poder de
compra (PPC), a possibilidade de progressividade do IRPF no Brasil é limitada
pela baixa alíquota máxima e pelo baixo valor marginal a partir do qual ela
passa a incidir. Atualmente, a tabela progressiva mensal é definida pela Lei
n.º 13.149, de 21 de julho de 2015 (Brasil, 2015), a qual estabeleceu que a
alíquota de 27,5% passa a incidir já a partir de rendimentos acima de R$
4.664,68. Esse valor equivalia a 4,24 salários mínimos em 2021, o que denota a
baixíssima possibilidade de o IRPF realizar qualquer redistribuição de renda,
especialmente de atingir de maneira diferenciada o 0,1% ou o 1% mais rico do
país. Não somente o imposto de renda da pessoa física deixa de aproveitar seu
potencial progressivo, como se torna regressivo no Brasil, à semelhança do que
ocorre com os tributos sobre a propriedade.
Fonte: Elaboração própria
com base nos
dados disponibilizados em Grandes números IRPF – ano-calendário 2019, exercício 2020
(Brasil, 2026a).
No gráfico
2, fica claro como a atual estrutura do IRPF brasileiro promove a
regressividade. Quanto maior a faixa de rendimento total, maior o percentual da
renda isenta em proporção da renda total recebida, já a partir da faixa de
renda de 3 a 5 salários mínimos. Consequentemente, quanto maior a faixa de
rendimento total, menor foi o rendimento líquido tributável.
A faixa
de renda dos que recebem acima de 320 salários mínimos mensais, o que
correspondeu a um rendimento médio de R$ 14 milhões por 26.161 declarantes do
IRPF em 2019, correspondente a 0,08% do universo de declarantes, teve 70,7% dos
seus rendimentos isentos, ao mesmo tempo que seu rendimento tributável líquido
foi de 6,8%. Simultaneamente, quem recebe de 1 a 2 salários mínimos teve um
rendimento tributável líquido de 67,6%, com apenas 14% de rendimentos isentos.
Portanto, além das poucas faixas e alíquotas de tributação, bem como do nível
baixo da alíquota-teto, o sistema tributário da renda no Brasil é ainda mais
regressivo pelo privilégio que recebem as formas de rendas recebidas pelos mais
ricos. A alíquota efetiva média tende a cair a partir da faixa de rendimentos
de 30 a 40 salários mínimos mensais, conforme demonstra o gráfico 3.
Gráfico 3 – Alíquota
média efetiva do IRPF no Brasil em 2019
Fonte: Elaboração própria
com base nos
dados disponibilizados em Grandes números IRPF – ano-calendário 2019, exercício 2020
(Brasil, 2026a).
A
alíquota efetiva do IRPF que recaiu sobre os rendimentos do grupo das maiores
rendas foi de 4,91% em 2019, menos da metade da alíquota do grupo com
rendimentos de 20 a 30 salários mínimos, que teve seus rendimentos tributados
em 12%. O próprio formato do gráfico demonstra como o topo das alíquotas
efetivas é atingido entre os declarantes dentro das faixas de 20 a 30 e de 30 a
40 salários mínimos, ponto em que começa a regredir, tornando-se regressiva a
tributação no topo dos maiores rendimentos.
Desde as
reformas de 1988, já posteriores à Constituição, o Brasil tem mantido e
desenvolvido um sistema tributário que privilegia as altas rendas, ao melhor
modelo espírito da trickle-down economics, com política fiscal que privilegia os
rendimentos dos mais ricos e os provenientes do capital, com justificativa
ideológica típica do neoliberalismo segundo o qual se espera que as sobras de
recursos se convertam em investimento produtivo. O que se tem visto é o exato
oposto, com a queda da atividade econômica, reprimarização e adensamento da
submissão do país enquanto plataforma de valorização financeira para o grande
capital local e internacional, e recrudescimento ou estagnação da base
tecnológica (Paulani, 2017).
Os
Grandes números do IRPF também expressam parcialmente o antagonismo essencial
entre capital e trabalho, entre as classes dos capitalistas em geral e dos
trabalhadores assalariados, quando analisamos qualitativamente as formas de
rendas mais ou menos tributadas relativamente. Essa diferenciação entre as
formas de rendimento não é apenas um resultado técnico da legislação
tributária, mas expressa a própria forma de distribuição do mais-valor no
capitalismo. Como destaca Rezende (2023), na esfera da circulação e da
distribuição da riqueza social, salários, lucros, juros e rendas fundiárias
aparecem como fontes autônomas de rendimento, como se decorressem naturalmente
do capital, da terra ou do trabalho. Essa aparência encobre o fato de que tais
rendimentos derivam, em última instância, do mesmo processo de produção de
valor e mais-valor pela exploração da força de trabalho. É precisamente nesse
nível da distribuição que a tributação opera, incidindo de maneira diferenciada
sobre essas formas de rendimento e revelando, ainda que de maneira mediada, as
disputas entre classes sociais pela apropriação da riqueza socialmente
produzida. A diferenciação tributária entre essas formas de rendimento não é
neutra, pois incide sobre distintas posições na estrutura de classes,
contribuindo para reforçar ou atenuar as desigualdades na apropriação do
mais-valor socialmente produzido.
Em 2019,
os rendimentos isentos e não tributáveis somaram R$ 1.038,89 bilhões, sendo que
os lucros e dividendos representaram o maior grupo dentro das categorias de
isenção, somando o valor de R$ 359,15 bilhões, o equivalente a 34,6% das
isenções. Caso esse montante fosse tributado à alíquota de 27,5%,
levantar-se-ia o valor de R$ 98,76 bilhões, o que, segundo dados do Siga
Brasil, seria mais do que suficiente para sustentar os valores pagos pela União
na função assistência social em 2019 (R$ 92,85 bilhões). Caso fossem esses
valores tributados a uma alíquota de 15%, obter-se-ia o montante de R$ 52,87
bilhões, valor quase suficiente para o custeio dos valores pagos pela União nas
funções legislativa, judiciária e segurança pública em 2019 (R$ 52,96 bilhões).
Além desse caráter fiscal, revela-se o caráter classista no privilégio dado às
rendas provenientes do capital em relação às rendas provenientes do trabalho.
Esses dados evidenciam que a estrutura tributária brasileira opera como um
mecanismo de redistribuição regressiva da renda. Ao isentar amplamente as
rendas provenientes da propriedade do capital, o sistema tributário reduz
significativamente sua capacidade de promover qualquer efeito redistributivo
relevante. Mais do que isso, contribui para reforçar a concentração de renda ao
permitir que parcelas expressivas dos rendimentos do topo da distribuição
permaneçam fora do alcance da tributação.
Os lucros
e dividendos foram o principal grupo de rendimentos isentos no período de 2007
a 2020, conforme demonstra o gráfico 4.
Fonte: Elaboração própria
com base nos
dados disponibilizados em Grandes números do IRPF, 2008 a 2021, referentes aos
anos-calendários 2007 a 2020 (Brasil, 2026a).
Não houve
alterações significativas na composição dos rendimentos isentos e não
tributáveis pelo IRPF de 2007 a 2020, o que demonstra a estabilidade da
estrutura tributária no período, dando maior força analítica aos dados
estáticos de cada ano.
Os grupos
de isenção com maior destaque foram os lucros e dividendos recebidos (média de
35,9%), as doações e heranças (média de 10,6%), e os rendimentos de sócios ou
titulares de microempresas optantes pelo SIMPLES (média de 8,4%). Uma forma de
aproximação do grau de concentração de renda com a relação capital é calcular a
relação entre os declarantes recebedores de lucros e dividendos e os
declarantes totais distribuídos por faixa de rendimentos totais. Essa relação é
possível de maneira aproximada por meio das tabelas 9 e 10 das tabulações dos
Grandes números, em que são exibidos os resumos das declarações por faixa de
rendimentos totais (em salários mínimos) e das declarações de recebedores de
lucros e dividendos + rendimentos de sócios de microempresas por faixa de
rendimentos totais (em salários mínimos).
Na tabela
2, exibimos os resultados da divisão dos quantitativos de declarantes na
tabela 10 pela quantidade dos declarantes na tabela 9 dos Grandes números de
2015 a 2020, período em que esses dados se encontram disponíveis.
|
Faixa de Salário Mín. Mensal |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Média |
|
Até 1/2 |
1,84 |
2,18 |
3,22 |
2,99 |
4,29 |
6,23 |
3,46 |
|
Mais de 1/2 a 1 |
3,45 |
3,93 |
5,28 |
5,08 |
9,06 |
11,10 |
6,32 |
|
Mais de 1 a 2 |
7,60 |
8,24 |
10,42 |
8,86 |
9,05 |
10,69 |
9,14 |
|
Mais de 2 a 3 |
4,24 |
4,71 |
6,51 |
5,95 |
6,87 |
8,07 |
6,06 |
|
Mais de 3 a 5 |
4,90 |
5,55 |
7,24 |
6,96 |
8,08 |
8,70 |
6,91 |
|
Mais de 5 a 7 |
6,43 |
7,07 |
9,15 |
8,71 |
9,97 |
10,98 |
8,72 |
|
Mais de 7 a 10 |
8,47 |
9,20 |
11,51 |
11,05 |
12,38 |
14,21 |
11,14 |
|
Mais de 10 a 15 |
11,90 |
12,58 |
15,26 |
14,61 |
16,17 |
18,38 |
14,82 |
|
Mais de 15 a 20 |
16,29 |
17,10 |
20,18 |
19,71 |
21,38 |
24,46 |
19,85 |
|
Mais de 20 a 30 |
21,89 |
22,21 |
26,07 |
25,58 |
27,18 |
30,57 |
25,58 |
|
Mais de 30 a 40 |
28,63 |
29,72 |
32,86 |
32,40 |
34,45 |
37,93 |
32,66 |
|
Mais de 40 a 60 |
37,74 |
38,50 |
43,38 |
43,70 |
44,06 |
48,27 |
42,61 |
|
Mais de 60 a 80 |
47,65 |
48,22 |
53,37 |
54,90 |
55,16 |
58,26 |
52,93 |
|
Mais de 80 a 160 |
58,57 |
57,93 |
62,71 |
64,20 |
65,07 |
65,87 |
62,39 |
|
Mais de 160 a 240 |
67,26 |
66,24 |
70,91 |
70,91 |
71,65 |
72,21 |
69,86 |
|
Mais de 240 a 320 |
70,89 |
69,92 |
73,27 |
72,92 |
73,70 |
73,99 |
72,45 |
|
Mais de 320 |
75,82 |
73,93 |
78,88 |
78,33 |
79,73 |
79,57 |
77,71 |
|
Total |
8,82 |
9,11 |
11,10 |
10,62 |
11,82 |
13,07 |
10,76 |
Fonte: Elaboração própria
com base nos
dados disponibilizados em Grandes números do IRPF, 2016 a 2021, referentes aos
anos-calendários 2015 a 2020. Brasil (2026a).
É
possível observar como há uma forte relação positiva entre a maior quantidade
de rendimentos recebidos e o número de declarantes que receberam lucros ou
dividendos e rendimentos de microempresas. Entre o grupo de declarantes com
rendimentos totais superiores a 320 salários mínimos, no período de 2015 a
2020, 77,71%, em média, receberam lucros ou dividendos ou rendimentos sociais
de MEs. Para fins de comparação, entre o grupo dos
declarantes com rendimentos totais na faixa de 3 a 5 salários mínimos, apenas
6,91%, em média, dos declarantes foram recebedores de lucros e dividendos ou
rendimentos de sócio de ME. Ao observarmos a última linha da tabela 3,
também se evidencia que, em média, apenas 10,76% dos declarantes, no máximo,
tiveram acesso ao benefício da isenção das rendas recebidas como lucros ou
dividendos. Trata-se, portanto, de um benefício fiscal que atinge apenas um
pequeno extrato privilegiado não apenas em termos de renda, mas em termos de
classe social, uma vez que há uma diferença qualitativa fundamental entre os
rendimentos derivados do trabalho e os rendimentos derivados do capital. Ao
utilizarmos a média do período, é possível visualizar essa relação positiva no gráfico
5.
Fonte: Elaboração própria
com base nos
dados disponibilizados em Grandes números do IRPF, 2016 a 2021, referentes aos
anos-calendários 2015 a 2020. Brasil (2026a).
Além dos
efeitos fiscais negativos para as 3 esferas da federação, dado o caráter
compartilhado constitucionalmente da arrecadação do IRPF, a isenção de lucros e
dividendos recebidos foi, durante um bom período, um instrumento de
concentração de renda, tendo em vista o seu caráter monetário/financeiro,
também com potencial de concentração de capital. De acordo com a tabulação dos
rendimentos isentos e não tributáveis por faixa de salários mínimos, tabela 21A
dos Grandes números referente ao ano-calendário 2019, naquele ano, do total de
R$ 359,15 bilhões, foi recebido pelo grupo com rendimentos acima de 320
salários mínimos o montante isento de R$ 120,17 bilhões em lucros e dividendos,
o equivalente a 33% do total dessa categoria de rendimentos isentos. Ao se
ampliar para o grupo dos declarantes isentos acima de 60 salários mínimos,
estes foram os que receberam R$ 225,62 bilhões em lucros e dividendos, o
equivalente a 62,8% dos dividendos e lucros distribuídos declarados. Por outro
lado, os lucros e dividendos recebidos pelos declarantes nas faixas de
rendimentos isentos e não tributáveis até 10 salários mínimos receberam R$
27,12 bilhões em lucros e dividendos, o equivalente a 7,6% dessa categoria de
rendimentos isentos. Para fins de comparação, em relação à estratificação por
rendimentos totais, as faixas de rendimento de até 10 salários mínimos
responderam por 80,41% dos contribuintes.
Esses
dados evidenciam que o mecanismo de isenção de lucros e dividendos opera como
um dispositivo institucional de reprodução da concentração de renda no topo da
estrutura social. Tal configuração expressa a forma pela qual o fundo público é
apropriado pelas frações dominantes do capital. Ao excluir da base tributária
uma parcela significativa dos rendimentos provenientes da propriedade do
capital, o sistema tributário brasileiro reduz sua capacidade redistributiva e
contribui para reforçar a assimetria existente entre a tributação do trabalho e
a tributação do capital. A política fiscal passa a desempenhar um papel ativo
na dinâmica de concentração de riqueza, ao permitir que os rendimentos mais
elevados permaneçam relativamente protegidos da incidência tributária. A
tributação da renda constitui um dos principais mecanismos de constituição e
redistribuição do fundo público, evidenciando como sua estrutura incide de
forma diferenciada sobre as distintas formas de rendimento e, portanto, sobre
diferentes classes sociais.
Os dados recentes da arrecadação do imposto de
renda no Brasil revelam que os limites desse tributo para a promoção da
redistribuição de renda em favor de uma justiça fiscal contra a desigualdade
estão além da baixa proporção em relação ao PIB e à carga tributária total em
comparação com outros países, como os membros da OCDE, dado que, no Brasil,
tributa-se muito mais o consumo do que a renda e a propriedade. As poucas
alíquotas, a baixa alíquota-teto e o baixo nível dos rendimentos marginais
conformam um tributo que age regressivamente sobre a renda, em desfavor dos
mais pobres e dos assalariados.
Na tributação sobre a renda, manifesta-se o
caráter específico da estrutura tributária decorrente do modo particular de
objetivação do capitalismo no Brasil. O imposto de renda favorece a
redistribuição invertida da riqueza, da base para o topo, com o acento da
tributação sobre a remuneração do trabalho necessário por meio dos tributos
indiretos e na maior tributação direta dos rendimentos provenientes do trabalho
em relação aos rendimentos provenientes da propriedade do capital, vide a
comparação entre os rendimentos oriundos de salários e os oriundos de lucros e
dividendos. O sistema tributário brasileiro opera como um mecanismo de
redistribuição regressiva da renda, transferindo recursos da base para o topo
da estrutura social por meio da baixa tributação das rendas do capital e da
elevada incidência de tributos sobre o consumo e o trabalho.
A transferência monetária de recursos do fundo
público para o capital e seus proprietários é muito mais relevante em termos
orçamentários e sociais no Brasil. Trata-se de uma “transferência de renda”
para o topo da pirâmide socioeconômica que agrava a desigualdade social e reduz
as possibilidades de financiamento de políticas públicas necessárias à proteção
social. Logo, entre as pautas de movimentos sociais, partidos políticos,
sindicatos e organizações preocupadas com a desigualdade social e o empobrecimento
no Brasil, sugere-se que deva ser cada vez mais levada em conta a pauta da
necessidade de uma reforma tributária que altere estruturalmente o sistema
tributário regressivo em vigor, baseado fundamentalmente sobre o consumo,
contando com tributos diretos de alcance limitado e aquém de realizar qualquer
impacto progressivo sobre redistribuição de riqueza, conforme demonstrado no
caso do imposto de renda. Qualquer programa de “transferência de renda” não
será suficiente para combater a desigualdade enquanto for suplantado por uma
política fiscal que favorece a iniquidade.
O enfrentamento da regressividade do sistema
tributário brasileiro requer a adoção de medidas que ampliem o caráter
progressivo da tributação da renda e do patrimônio. Entre as alternativas
frequentemente discutidas na literatura especializada, destacam-se a retomada
da tributação sobre lucros e dividendos distribuídos, atualmente isentos no
país; a ampliação do número de faixas e das alíquotas marginais do imposto de
renda da pessoa física, de modo a elevar sua capacidade redistributiva; a
revisão de mecanismos de dedução que beneficiam desproporcionalmente
contribuintes de maior renda; e o fortalecimento da tributação sobre patrimônio
e heranças. Tais medidas não constituem soluções isoladas, mas indicam caminhos
possíveis para reduzir as distorções distributivas presentes na estrutura
tributária brasileira e ampliar a capacidade do Estado de financiar políticas
públicas voltadas à proteção social.
O sistema tributário brasileiro revela-se não
apenas insuficiente para combater a desigualdade, mas também um elemento ativo
na sua reprodução, ao estruturar mecanismos fiscais que favorecem a apropriação
do fundo público pelas frações dominantes do capital. O que os dados revelam é
que a chamada “transferência de renda” frequentemente mobilizada no debate
público não representa o principal fluxo redistributivo operado pelo Estado
brasileiro. A transferência mais significativa ocorre no sentido inverso: da base
da estrutura social para o topo, mediada por um sistema tributário que preserva
e reforça os privilégios fiscais associados à renda e à propriedade do capital.
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BRASIL. Lei nº 13.149,
de 21 de julho de 2015. Altera as Leis nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011, nº
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sobre a receita bruta, e dá outras providências. Diário Oficial da União:
seção 1, Brasília (DF), 22 jul. 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13149.htm. Acesso em: 24 abr.
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Provisória nº 1.045, de 27 de abril de 2021. Institui o Novo Programa
Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda e dispõe sobre medidas
complementares para o enfrentamento das consequências da emergência de saúde
pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19). Diário
Oficial da União: seção 1, Brasília (DF), 28 abr. 2021a. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Mpv/mpv1045.htm. Acesso em: 24 abr.
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Alimenta Brasil; define metas para taxas de pobreza; altera a Lei nº 8.742, de
7 de dezembro de 1993, e a Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004; e revoga dispositivos
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________________________________________________________________________________________________
Thiago
Dutra Hollanda de REZENDE
Doutor e
mestre em Política Social pela Universidade de Brasília (UnB), graduado em
Serviço Social pela UnB e em Administração pela Universidade Federal de Juiz de
Fora (UFJF), com especialização em Gestão Financeira pela Fundação Getulio Vargas (FGV). Atua como consultor
técnico-legislativo na Câmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF) e como
docente na Universidade do Distrito Federal (UnDF).
Desenvolve pesquisas nas áreas de fundo público, orçamento, tributação e
política social, com ênfase na crítica da economia política.
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Agência
financiadora
Não se
aplica.
Aprovação
por Comitê de Ética e consentimento para participação
Não se
aplica.
Conflito de interesses
Não há
nenhum conflito de interesses.
Consentimento
para publicação
O autor permite a publicação do presente
trabalho.
Histórico:
Submetido
em: 29.06.2026
Aceito
em: 18.03.2026
Publicado
em: 30.04.2026
Editoras
responsáveis
Silvia Neves Salazar
– Editora-chefe
Ana Targina
Rodrigues Ferraz – Editora
|
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Este é um
artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licença Creative Commons Attribution,
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desde que o trabalho original seja corretamente citado. |
