http://10.47456/argumentum.v18.2026.50997
Do “Novo”
Arcabouço Fiscal ao (des)financiamento da Assistência
Social: uma revisão sistemática
From the “new” fiscal framework to the (de)funding of
social welfare: a systematic review
Luciana
Sousa ALVES
https://orcid.org/0009-0003-3895-7230
Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Programa de Pós-graduação em Serviço Social
João Pessoa, PB,
Brasil
Email: lucianasalves2016@gmail.com
Marinalva
de Sousa CONSERVA
https://orcid.org/0009-0002-5592-6236
Universidade
Federal da Paraíba, Departamento de Serviço Social,
Programa de
Pós-graduação em Serviço Social, João Pessoa, PB, Brasil
E-mail: mconserva@uol.com.br
Resumo: O presente estudo tem por
finalidade apresentar um delineamento das possíveis consequências do Novo
Arcabouço Fiscal (NAF) no contexto brasileiro e seus impactos na política de
Assistência Social. O estudo advém de uma revisão sistemática da literatura de 17
artigos, selecionados entre 298 produções expostas em acesso aberto nas
plataformas Scielo e Capes Periódicos,
entre os anos de 2023 e 2025. As produções foram verificadas por intermédio do
Protocolo Prisma, cuja construção dos resultados teve por base o método
crítico-histórico-dialético, aliado às Plataformas Mendeley
e Rayyan. Infere-se que, desde a aprovação da
EC nº 95/2016, as políticas sociais vêm passando por um forte processo de
desestruturação orçamentária e que, no Governo Lula III, apresenta a contínua
tendência de desfinanciamento a partir do NAF.
Palavras-Chave:
Capital
fictício. Fundo público. Novo Arcabouço Fiscal (NAF). Assistência Social.
Abstract: The
purpose of this study is to outline the possible consequences of the New Fiscal
Framework (NAF) in the Brazilian context and its impacts on Social Assistance
policy. The study is based on a Systematic Literature Review of seventeen articles,
selected from two hundred and ninety-eight works published between 2023 and
2025 in open access on the Scielo and Capes
Periodicals platforms. The works were verified using the Prisma Protocol, and
the results were constructed based on the critical-historical-dialectical
method, in conjunction with the Mendeley and Rayyan platforms. It
is clear that, since the approval of Constitutional Amendment No. 95/2016,
social policies have been undergoing a concentrated process of budgetary
disruption and that, under the 3rd Lula government, there is a
continuing trend of defunding through the NAF.
Keywords: Fictitious
Capital. Public Fund. New Fiscal Framework (NAF). Social Assistance.
1 INTRODUÇÃO
Com a ascensão da direita e da extrema
direita ao poder a partir de 2016, o Brasil enfrentou duas consequências
alarmantes: o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, consolidado via golpe
político-jurídico-parlamentar, e a intensificação do ajuste fiscal pela Emenda
Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016 (EC nº 95/2016). Esta última resultou no desmonte dos
direitos sociais, sobretudo da Seguridade Social. Esse
cenário expressa a ofensiva da classe dominante contra o fundo público,
operando o que Sampaio Junior (2012) caracteriza como uma reversão colonial.
As políticas de austeridade[1] fiscal e monetária no Brasil têm expropriado
o fundo público em sua fatia mais expressiva: o orçamento das políticas
sociais. Por meio de cortes orçamentários e de uma tributação regressiva, esse
mecanismo pune a classe trabalhadora enquanto favorece o capital fictício[2] (Mattei,
2023).
A ampliação do capital fictício por
intermédio da exploração da força de trabalho nos países periféricos, a exemplo
do Brasil, camufla uma sucção parasitária, em que o “[...] capital dinheiro não
é investido produtivamente [...]” (Netto, 2017, p. 241), mas gerencia a
supervalorização de investimentos em títulos de valor.
O cenário político-econômico pós-2016
integra uma “[...] democracia blindada [...]” (Demier,
2017, p. 39), cujo caráter hegemônico utiliza artifícios econômicos, políticos
e culturais para excluir as demandas da classe trabalhadora da política
institucional (Alves, 2021). Esse contexto viabilizou a institucionalização de
um regime fiscal agressivo e recessivo: a EC nº 95/2016, que congelou os gastos
primários por 20 anos.
Todavia, a implementação do Novo
Arcabouço Fiscal (NAF)[3],
instituído pela Lei Complementar nº 200 de 30 de agosto de 2023 (LC nº 200/2023)
com o objetivo de garantir a estabilidade macroeconômica e o crescimento,
passou a delinear novas tendências socioeconômicas. Isso decorre das exigências
impostas ao Governo Lula III para sua execução e das restrições orçamentárias
que limitam a expansão dos gastos sociais.
Com o avanço do ajuste fiscal
permanente, a Assistência Social vem sendo fragilizada e reduzida ao pagamento
de benefícios de transferência de renda, como o Bolsa Família e o Benefício de
Prestação Continuada (BPC), enquanto os recursos para a Proteção Social do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) sofrem reduções anuais. Destarte,
cabe indagar: como o Novo Arcabouço Fiscal influi no desfinanciamento dessa
política pública?
2 METODOLOGIA
Este estudo consiste em uma pesquisa
bibliográfica baseada em uma Revisão Sistemática da Literatura, norteada pelo
Protocolo PRISMA 2020 (Page et al., 2021). A busca compreendeu o período
de 2023 a 2025 e resultou na análise de 298 produções acadêmicas sobre o NAF, o
fundo público e o financiamento da Assistência Social.
Para a Revisão Sistemática, os
critérios de elegibilidade abrangeram: fontes de informação, estratégia de
busca, seleção dos estudos e extração de dados, definição das variáveis,
avaliação do risco de viés e métodos de síntese. Além dos 17 artigos
selecionados para análise, utilizou-se literatura complementar (livros e
e-books) alinhada à temática.
Na primeira etapa da revisão,
analisaram-se as produções em acesso aberto das plataformas Scielo
(10 artigos; 3,36%) e CAPES Periódicos (288 artigos; 96,64%), conforme o
Fluxograma 1. Foram excluídas as duplicatas (2,35%), produções incompletas
(5,03%) e abordagens que não contemplavam o objeto de estudo (84,90%) ou a
política de Assistência Social (3,39%) — como materiais fora do recorte
temporal ou focados nas políticas de Educação, Saúde e Previdência Social.
Gráfico
1 – Produções – Portal Scielo e Capes
Periódicos
Fonte: Elaboração das autoras (2025).
Após a triagem baseada no checklist de
27 diretrizes do Protocolo PRISMA, foram incluídos 17 artigos (6,71%) e
excluídos 281 (93,29%). Os 17 artigos selecionados foram lidos na íntegra para
extração das categorias teóricas, utilizando-se as plataformas Mendeley e Rayyan
para o gerenciamento de referências e o afunilamento do corpus documental.
2.1 Características dos estudos
selecionados
O Quadro 1 apresenta as características
dos 17 estudos selecionados (2023–2025). Quanto ao ano de publicação, constatam-se
8 artigos de 2023 (n = 8; 47%), 8 de 2024 (n = 8; 47%) e 1 de 2025 (n = 1; 6%).
Predominam abordagens qualitativas fundamentadas no método materialista
histórico-dialético. Em comum, as produções correlacionam os impactos do Novo
Arcabouço Fiscal no financiamento da Seguridade e da Assistência Social,
discutindo o papel do fundo público na expropriação de recursos para a
acumulação capitalista.
Quadro
1 – Artigos selecionados conforme as
características dos estudos (2023 a 2025)
|
Ano |
Autores |
Periódico
de publicação |
Título
do estudo |
Palavras-chave
identificadas no conteúdo |
Método/ abordagem
metodológica |
|
2023a |
Bastos |
Revista
NECAT |
Não
existe alternativa? Considerações sobre o impacto econômico e a economia
política do Novo Arcabouço Fiscal (“Regime Fiscal Sustentável”) |
Austeridade
fiscal; neoliberalismo; terceiro Governo Lula; regime fiscal sustentável |
Abordagem
qualitativa |
|
2023b |
Bastos |
Nota
21 do CECON |
Quatro
tetos e um funeral: o Novo Arcabouço/Regra Fiscal e o projeto Social-Liberal
do Ministro Haddad |
Novo
Arcabouço; austeridade fiscal; crescimento econômico |
Abordagem
qualitativa |
|
2023 |
Bastos,
Deccache e Alves Júnior |
Nota
22 do CECON |
O
Novo Regime Fiscal restringirá a retomada do desenvolvimento em 2024? |
Regime
fiscal sustentável; Novo Arcabouço Fiscal |
Abordagem
qualitativa |
|
2023 |
Bittencourt |
Orçamento
em discussão – Senado Federal |
Novo
Arcabouço Fiscal – critérios
de desenho e uma discussão
preliminar das alternativas
em debate |
Regras
fiscais; Novo Arcabouço; sustentável |
Abordagem
qualitativa |
|
2023 |
Marconi |
FGV |
Um
arcabouço fiscal para além da regra dos gastos |
Política
fiscal; investimento público |
Abordagem
qualitativa |
|
2023 |
Sawaya |
Revista
NECAT |
Arcabouço
fiscal e a promessa de crescimento econômico |
Brasil;
política fiscal; Novo Regime |
Abordagem
qualitativa |
|
2023 |
Salvador
e Ribeiro |
Revista
Serviço Social e Sociedade |
Dependência,
ciclo do capital e limites do fundo público no Brasil |
Fundo
público; ciclo do capital; dependência; superexploração; sistema tributário |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2023 |
Silva |
Revista
Katálysis |
Assistência
Social no ajuste fiscal: pandemia e gestão da força de trabalho |
Assistência
Social; trabalho; proteção social; pandemia |
Histórico
crítico dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Alencar
Júnior |
Revista
Argumentum |
Novo
Arcabouço Fiscal: regime fiscal sustentável para o capital e destrutivo para
o trabalho |
Estado;
fundo público; dívida pública; neoliberalismo; Governo Lula III |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Alves |
Revista
Praia Vermelha |
Uma
análise político-econômica do governo Bolsonaro: o caso do financiamento de
Assistência Social |
Neoliberalismo;
fundo público; Assistência Social; financiamento |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Amaral |
Revista
Foco |
O
orçamento e o financiamento da política pública de Assistência Social na
perspectiva neoliberal: impactos na sociedade brasileira |
Orçamento;
financiamento; neoliberalismo; impactos sociais; assistência social |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Mandu
e Azevedo |
Revista
Serviço Social e Sociedade |
Financiamento
da Política de Assistência Social: breve análise do desmonte dessa política
no período de 2016 a 2023 |
Ajuste
fiscal; financiamento; Assistência Social; Novo Arcabouço |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Nogueira |
Serviço
Social em Perspectiva |
Fundo
público e orçamento público: revisitando a economia política para uma
distinção crítica e classista |
Economia
política; fundo público; orçamento; planejamento |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Prudêncio
e Araújo |
Revista
Praia Vermelha |
Expropriação
do fundo público e os rebatimentos na estruturação da Assistência Social |
Expropriação;
fundo público; (des)financiamento; Assistência
Social |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Salvador |
Revista
Argumentum |
O
arcabouço fiscal e as implicações no financiamento das políticas sociais |
Novo
Arcabouço Fiscal; fundo público; financiamento; políticas sociais |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2024 |
Sampaio |
Revista
Argumentum |
Fundo
público e desenvolvimento regional no Brasil: elementos para debate no
contexto do Novo Arcabouço Fiscal |
Novo
Arcabouço; desenvolvimento regional; fundo público; austeridade fiscal |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
|
2025 |
Oliveira
e Alencar Júnior |
Revista
de Políticas Públicas |
Assistência
Social e tomada de crédito: ameaça à proteção social estatal |
Proteção
social; Assistência Social; capital portador de juros |
Histórico
crítico-dialético/ abordagem qualitativa |
Fonte: Elaboração das autoras (2025) com base em dados coletados
nas plataformas Scielo e Capes
Periódicos.
Fluxograma
1 – Diagrama de Fluxo Prisma 2020 – Bases de dados e registros – Scielo e Capes Periódicos
Produções não recuperadas (n = 10) Produções avaliados quanto à
elegibilidade (n = 27) Produções
excluídas: Não
contemplam o objeto de estudo (n = 254) Temáticas
destoantes da Política de Assistência Social (n = 11) Produções
incompletas – resumos, citações e artigos jornalísticos (n = 16)
Fonte: Adaptação das autoras (2024) com base no Protocolo Prisma
2020 (Page et al., 2021).
3 RESULTADOS E DISCUSSÃO
A análise das produções selecionadas
revela uma convergência conceitual que fomenta a reflexão crítica sobre a
dinâmica fiscal e os desdobramentos do ajuste permanente no país, com
centralidade no Governo Lula III. Os questionamentos teóricos oferecem um
recorte preciso para a compreensão do NAF ao abarcar desde a apreensão dos
ditames neoliberais e da expropriação do fundo público até a imposição de metas
fiscais e o enrijecimento das políticas sociais em favor do capital fictício na
periferia dependente.
Nogueira (2024) apresenta elementos
necessários, no campo conceitual e terminológico, acerca do fundo público sob a
ótica da Economia Política, com base em uma perspectiva destoante das visões
tecnicistas e da pseudoconcreticidade. Utiliza para
isso uma base de reflexão que se fundamenta nas ideias de Behring (2021),
percebendo o fundo público como: “[...] uma categoria cuja natureza é dupla: 1)
ontológica: existe no mundo real, independente das aspirações dos agentes e do
sujeito cognoscente; e 2) gnosiológica/reflexiva: capaz de ser reproduzida no
plano mental e, assim, teorizada” (Nogueira, 2024, p. 206).
A contribuição teórica de Evilásio Salvador,
impulsionada nas produções, apresenta um entendimento propositivo em torno do
fundo público, a partir de quatro elementos distintos, mas, ao mesmo tempo,
complacentes para o capital fictício: 1) Como fonte para a realização do
investimento capitalista; 2) fonte que viabiliza a reprodução da força de
trabalho; 3) meio de exercício das funções indiretas do Estado, como os gastos
com infraestrutura, subsídios diversos e renúncias fiscais, e 4) uma
transferência de recursos via serviços da dívida pública para o capital
financeiro (Salvador, 2010).
E como ocorre a apropriação do fundo
público nos países dependentes e periféricos? Salvador e Ribeiro (2023),
baseados na Teoria Marxista da Dependência (TMD), dialogam a respeito do fundo
público no contexto brasileiro e de suas implicações para as políticas sociais.
A TMD se configura como um elemento central para a compreensão das estruturas
econômicas que se formam nos países dependentes, tendo em vista a relação de
subserviência e de abertura comercial estratégica para a produção, reprodução e
acumulação de capitais dos países considerados imperialistas.
Podemos perceber que a punção do fundo
público se configura como um mecanismo de acumulação de capital de forma
verberada em um contexto de crise, tendo em vista a sua condição estrita para a
manutenção e valorização do valor (Behring, 2021). Em outras palavras, podemos
considerar a categoria valor como a corrente essencial do sistema
capitalista, extraída do processo de exploração e superexploração da força de
trabalho, do processo de produção e da alocação do excedente.
A
partir disso, o capital externo apropria-se de lucros e dividendos gerados na
periferia, remetendo-os aos países centrais como investimento direto. Essa
transferência de valor também se realiza pelo endividamento dos países
dependentes, mediante o pagamento de juros e a amortização da dívida pública
interna e externa. No contexto da acumulação capitalista, essas formas de
apropriação são dinâmicas e diversificadas, manifestando-se ainda pela
dependência tecnológica e pelo pagamento de royalties (Carcanholo,
2008).
Destarte,
compreendemos que o sistema de financeirização se caracteriza como uma
estratégia de desenvolvimento que toma formas no processo de acumulação de
riquezas, diante da transformação direta da mais-valia na forma monetária, bem
como no excedente da prática rentista e da valorização do capital fictício
oriundo do capital extraído da força de trabalho e da produção.
No cenário brasileiro, o Regime Fiscal
– Emenda Constitucional nº 95/2016, conhecido como Teto dos Gastos, limitou a
possibilidade de expansão dos gastos sociais em detrimento do pagamento da
dívida pública por 20 anos. As políticas sociais, atingidas pelo
contingenciamento orçamentário, passaram a reduzir a oferta dos serviços e o
atendimento às demandas da classe trabalhadora, para o período de vigência (2017-2022).
No cenário do desfinanciamento, encontram-se as políticas da
Previdência Social e Assistência Social, objetos de propostas pelo fim da
vinculação do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e do benefício
previdenciário do trabalhador(a) rural ao valor do salário-mínimo – não
aprovada pelo Poder Legislativo. Ainda, promoveu o contingenciamento dos
recursos destinados aos serviços socioassistenciais desde o ano de 2017,
passando a ter impacto direto no Orçamento da Seguridade Social, âncora permanente
do ajuste fiscal e mantenedor do superávit primário (Alves, 2024, p. 274).
Com a ascensão da extrema direita ao
poder em 2019, por intermédio do governo ideológico conservador de Jair
Bolsonaro, foram intensificadas as prerrogativas do ajuste fiscal permanente,
principalmente no período da pandemia de COVID-19. Nesse mandato presidencial,
o negacionismo e o descaso com a manutenção das políticas sociais atingiram
patamares alarmantes, impondo ao governo posterior – Governo Lula III – a
necessidade emergencial de recuperar o curso dos gastos sociais e de salvar a
Assistência Social de possível extinção.
O cenário político-econômico da
pandemia viabilizou a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) do Orçamento de
Guerra (PEC nº 10/2020), que instituiu um regime extraordinário fiscal,
financeiro e de contratações para o enfrentamento da calamidade pública nacional
(Brasil, 2020). Embora esse instrumento tenha permitido aberturas
significativas no orçamento público, a medida logo se mostrou insuficiente para
atender às complexas necessidades político-econômicas do país.
Diante disso, com a chegada do Governo Lula
III ao poder, foi feito um levantamento de base econômica que identificou a
urgência da criação de um novo instrumento de regime fiscal que possibilitasse
a recuperação financeira dos gastos sociais através do direcionamento de R$ 145
bilhões do teto de gastos para o pagamento do Programa Bolsa-Família e demais
políticas públicas. Nesse sentido, criou-se a conhecida PEC de Transição (EC nº
126/2022) para viabilizar:
[...] as transferências financeiras realizadas pelo Fundo
Nacional de Saúde e pelo Fundo Nacional de Assistência Social diretamente aos
fundos de saúde e assistência social estaduais, municipais e distritais, para
enfrentamento da pandemia da COVID-19, que poderão ser executadas pelos entes
federativos até 31 de dezembro de 2023 (Brasil, 2022, art. 122).
A PEC da Transição também desempenhou
papel fundamental para o Governo Lula III, ao viabilizar a instituição do Novo
Arcabouço Fiscal, formalmente denominado Regime Fiscal Sustentável (RFS) e
instituído pela Lei Complementar nº 200, de 2023 (LC nº 200/2023), oriunda do
Projeto de Lei nº 93/2023 (PL nº 93/2023). O novo regime substituiu o teto de
gastos instituído pela EC nº 95/2016, aprovada durante o governo de Michel
Temer (2016-2018), cujo desenho estabeleceu um rígido regime de ajuste fiscal
com impactos significativos sobre o financiamento das políticas sociais ao
longo de sua vigência.
Assim como a EC nº 95/2016, a proposta
do NAF não foi discutida com a classe trabalhadora e os movimentos sociais,
como aponta Salvador (2024), tendo em vista a articulação realizada com os
representantes do Congresso Nacional e do mercado financeiro para a sua
efetivação.
Ao esmiuçar a LC nº 200/2023, Salvador
(2024) destaca os seguintes elementos estruturantes do NAF: incide
exclusivamente sobre receitas e despesas primárias do Orçamento Fiscal e da
Seguridade Social, impactando os gastos sociais e blindando os encargos da
dívida pública; impõe metas fiscais anuais na LDO; e limita o crescimento das
despesas à variação do IPCA e ao desempenho das receitas. Ademais, o
descumprimento dessas metas e a negação dos gatilhos de contingenciamento
sujeitam o governo a infrações da LRF. Por fim, caso o resultado primário
supere as estimativas, o Executivo fica autorizado a ampliar as dotações
orçamentárias em até 70% desse excedente.
Além disso, o NAF: “[...] constrói uma
criativa engenharia financeira para garantir a captura do fundo público para o
pagamento de juros e encargos da dívida pública – R$ 325 bilhões autorizados na
Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2023 – e para limitar o crescimento das
despesas sociais no orçamento público” (Salvador, 2024, p. 10).
Alinhado a Salvador (2024), Alencar
Júnior (2024) evidencia que o NAF, promulgado no Governo Lula III, prioriza os
ditames da burguesia rentista e a agenda neoliberal sob a alcunha de um regime
fiscal sustentável, adjetivo que camufla uma lógica benéfica ao capital
e destrutiva ao trabalho. O autor ressalta que o arcabouço negligencia as
receitas públicas, relegando-as às disposições finais da LC nº 200/2023 apenas
como uma possibilidade abstrata de recuperação em algum momento da história
econômica do país.
Já Sawaya (2023) revela que o NAF,
simbioticamente, busca recuperar a economia do país, ao substituir o teto dos
gastos estabelecido na EC nº 95/2016 por uma regra fiscal mais flexível, que
permite o crescimento das despesas públicas na mesma proporção da arrecadação,
embora tal proposta destoe da realidade econômica em curso.
Bastos (2023a; 2023b) sustenta que a
estrutura do NAF produz efeitos econômicos recessivos, restritivos e
concentradores de renda, ao priorizar a geração de superávits primários e de
estabilização da relação entre a dívida pública e o Produto Interno Bruto
(PIB), objetivos que, segundo o autor, tendem a ser alcançados por meio da
elevação da carga tributária. Com essa perspectiva crítica, Bastos (2023a;
2023b) tensiona o debate, realizando duras críticas ao ajuste permanente
evidente no Governo Lula III, tendo em vista a manutenção da economia abaixo do
esperado e as limitações de um teto de gastos em torno de 0,6% e 2,5% para as
despesas primárias.
E as políticas sociais? De acordo com
Evilásio Salvador (2024, p. 14), “[...] as despesas primárias, que englobam os
gastos sociais do governo federal, ficam limitadas a 70% das receitas e [...] o
crescimento real (acima do IPCA) não pode ser superior a 2,5% ao ano”. Essa
dinâmica proposta no NAF impactará diretamente no financiamento das políticas
sociais, retraindo os recursos destinados fundo a fundo; limitando a oferta dos
serviços; impondo aos estados e municípios a responsabilidade de cobrir as
demandas inerentes à União; e aumentando a desproteção social e as assimetrias
regionais existentes, tendo em vista que:
[...] os recursos empregados em previdência social, em
políticas de transferência de renda, as políticas de valorização do
salário-mínimo, a realização de investimentos públicos, os programas de
habitação, os recursos aplicados em instituições de ensino superior, a atuação
de bancos públicos e de desenvolvimento regional, [...], os quais podem estar
relacionados tanto com o governo federal quanto com os entes subnacionais, têm
impactos significativos na economia e no território, sobretudo nas regiões de
menor dinamismo econômico (Sampaio, 2024, p. 36).
Essas consequências são oriundas das
políticas de austeridade fiscal e monetária que, como apontado por Clara Mattei
comprometem o orçamento público, restringem a oferta de crédito e reforçam uma
política rentista sustentada por altas taxas de juros. Como resultado,
intensifica-se “[...] a transferência de recursos da classe trabalhadora para a
poupadora-investidora e, ao fazê-lo, impôs-se uma aceitação pública de
condições repressivas na produção econômica” (Mattei, 2023, p. 23).
Esse tipo de política fiscal
utiliza-se, em âmbito mundial, de um parâmetro para a aplicabilidade da redução
do impacto das despesas públicas referentes ao PIB. Para isso, adota-se uma
estratégia tecnológica específica para elaborar, criar metas e objetivos, bem
como as regras e os derivados arcabouços fiscais, elementos conhecidos como
componentes de um quadro de despesas de médio prazo (Medium
Term Expenditure Framework (MTEF)),
responsável por organizar o cenário econômico dos países periféricos ou
centrais responsáveis pela aplicabilidade do ajuste fiscal permanente
(Bittencourt, 2023).
Nesse sentido, o NAF segue a mesma
dinâmica, podendo direcionar a economia brasileira para uma espécie de espiral
de baixo crescimento e ampliar o conflito existente com o mercado financeiro,
contribuindo para a impopularidade do Governo Lula III.
O NAF não se configura como uma
política anticíclica, particularmente no período de enfraquecimento econômico,
levando em consideração apenas a redução da taxa de crescimento dos gastos
sociais (Bastos, 2023a; 2023b). A política fiscal brasileira atua sob a
dinâmica pró-cíclica, pois:
[...] gasta-se mais quando a economia cresce mais e menos
quando estamos em recessão, quando deveria agir de forma oposta: o gasto
deveria ser menor quando o setor privado estiver investindo de forma
consistente e crescente, abrindo espaço para uma elevação necessária das
despesas, estimulando a retomada e a suavização dos impactos sociais, quando a
economia estiver enfrentando um período de queda do nível de atividade (Marconi,
2023, p. 28).
Contraditoriamente, evidencia-se o
estabelecimento de um limite de 70% para o crescimento das despesas públicas,
não sendo contabilizado o pagamento dos juros da dívida pública, tomando-se
como referência a receita tributária anual até o ano de 2027. Esse limite se
configura como uma ferramenta permanente do NAF, através da qual intensifica-se
a política fiscal brasileira, sem levar em consideração as preferências
governamentais (Bastos, 2023a; Sawaya, 2023).
Nesse ínterim, caso o Governo Lula III
não atinja as metas fiscais estabelecidas no NAF, principalmente, na redução do
déficit primário e na geração de superávit primário de 0,5% do PIB em 2025 e
0,1% para o ano de 2026, há a possibilidade de as metas fiscais se tornarem
ainda mais restritivas, impactando diretamente os gastos sociais (Bastos,
2023a; Marconi, 2023).
No jogo político, o discurso
político-econômico do Ministro da Fazenda Fernando Haddad é complacente com os
ideais neoliberais ou social-liberais, destoando de toda a retórica
político-partidária do Partido dos Trabalhadores (PT) evidente no Governo Lula
III: um governo que realizava duras críticas ao teto dos gastos da EC nº
95/2016; que almejava a ascensão dos investimentos públicos, bem como dos
gastos sociais.
Percebe-se uma similaridade com o
Governo Lula I, no qual se exerceu uma política fiscal em detrimento do
investimento privado, mesmo na inexistência de um teto de gastos como na
atualidade, como aponta Sawaya (2023). A similitude pode ser vista nas manobras
realizadas na EC nº 95/2016 e no NAF, na tentativa de restringir a efetivação
da elevação do gasto público com saúde e educação, bem como de atingir a
Previdência Social, através da extinção da aposentadoria por tempo de
contribuição.
Ao analisar o cenário econômico do
Governo Lula II (2007-2010) como base de sistematização de análise previa ao
arcabouço fiscal continuado e reconfigurado no Governo Lula III, evidencia que “[...]
as receitas fiscais cresceram em paralelo com as despesas” (Sawaya, 2023, p. 54).
Destaca-se que a realidade econômica dos Governos Lula I e II não se encontrava
limitada por um teto de gastos, mas, mesmo assim, ratificaria a regressão dos
gastos sociais (Bastos, 2023b; Sawaya, 2023).
Ao tratar do orçamento da Política de
Assistência Social no final do Governo Lula I e durante o Governo Lula II,
Amaral (2024) demonstra que os recursos transferidos fundo a fundo aos estados
e municípios para a manutenção da Proteção Social Básica e Especial (Média e
Alta Complexidade) foram reduzidos, havendo uma máxima distribuição
orçamentária para a efetivação dos benefícios de transferência de renda –
Programa Bolsa Família e Benefício de Prestação Continuada (BPC).
No Governo Lula I, em 2003, os gastos
primários alcançaram o percentual de 4%, enquanto no ano de 2009 atingiram 10%
acima da inflação. Ao analisar essa realidade com os efeitos propostos do NAF,
identifica-se claramente uma real impossibilidade de expansão das políticas
sociais e a retração dos direitos sociais (Mandu; Azevedo, 2024).
Oliveira e Alencar Júnior (2025)
apontam a existência de uma interface entre a Política de Assistência Social e
o capital financeiro, ressaltando a continuidade de elementos da gestão
governamental de Fernando Henrique Cardoso no Governo Lula, ao se impor às
famílias de baixa renda uma espécie de bancarização (Lei nº 10.735/2003) (Brasil,
2003) via concessão de crédito direcionada para o consumo de bens e serviços,
favorecendo, assim, o sistema financeiro nacional.
Além disso, no Governo Lula I,
estabeleceu-se o microcrédito produtivo orientado (Lei nº 11.110/2005) (Brasil,
2005) com o intuito de incentivar a geração de trabalho e renda entre os
microempreendedores. No Governo Lula II, em 2009, foi atribuída ao Ministério
de Desenvolvimento Social (MDS) a competência de incentivar a inserção
financeira das famílias no CadÚnico, condicionando o
recebimento dos benefícios de transferência de renda através do vínculo
bancário (Oliveira; Alencar Júnior, 2025).
Sawaya (2023) ressalta que o NAF
apresenta limitações para assegura a manutenção e o fortalecimento das
políticas sociais, em razão da ausência, no Governo Lula III, dos instrumentos
necessários à sua efetivação. Segundo o autor, mesmo com o estabelecimento de
novas metas fiscais, a recuperação do financiamento das políticas sociais
dificilmente será concretizada, tendo em vista o desastre econômico perpetrado
nos governos de Temer e de Bolsonaro.
Por outro lado, segundo Bastos (2023a;
2023b), a política fiscal brasileira passou a orientar-se pela busca da
sustentabilidade da dívida pública e do controle da inflação através da
austeridade fiscal, em consonância com as expectativas do mercado financeiro.
Tal orientação, contudo, contraria as prerrogativas keynesianas e
social-democratas, que atribuem centralidade ao investimento público e à
redução das desigualdades sociais.
Estudos apontam também a inviabilidade
de zerar o déficit primário em 2024, evidenciando as dificuldades em alavancar
o PIB e reduzir a desigualdade social por meio de políticas públicas efetivas.
Bastos (2023b) ressalta que o NAF coloca em risco a agenda social do Governo
Lula III, tensionando as garantias orçamentárias estipuladas na Constituição
Federal de 1988 (CF/1988) (Brasil, 1988). Isso ocorre porque a expectativa de
crescimento econômico atrela-se à expansão do PIB e da carga tributária via
investimentos privados e exportações, uma dinâmica que impacta diretamente o
consumo e a renda da classe trabalhadora.
Diante do exposto, o impacto direto do
NAF ou do Regime Fiscal Sustentável no crescimento econômico do país, devido
à elevação do salário-mínimo e ao aumento do valor do BPC e dos benefícios da
Previdência Social e do Seguro-Desemprego,
[...] sobraria, na melhor das hipóteses, um valor de R$ 24,6
bilhões para o crescimento dos demais gastos (como o Novo PAC e os gastos
correntes com serviços públicos). Esse valor representaria um aumento nominal
do gasto que não reporia sequer a inflação, o que seria uma situação pior do
que a da Emenda Constitucional do Teto de Gastos (EC. 95/2016) (Bastos; Deccache; Alves Júnior, 2023, p. 4-5).
Todavia, o NAF restringe o orçamento
fiscal ao limitar o crescimento real em 1,7%, resultando no suplício das
despesas, não evidenciando, por exemplo, uma correção nominal para o Programa
de Transferência de Renda – Bolsa Família. Consequentemente, houve um contínuo
contingenciamento das despesas discricionárias – ação já evidente no teto dos
gastos (EC nº 95/2016) –, a cada dois meses do ano de 2024, o que pode levar as
despesas públicas a uma estagnação ou contração (Bastos; Deccache;
Alves Júnior, 2023; Salvador, 2024).
E as consequências do NAF para a
Assistência Social? A tendência é a de um desfinanciamento contínuo e de um
direcionamento orçamentário predominante para os Programas de Transferência de
Renda – Bolsa Família e BPC – o que desmantelará a oferta de serviços,
programas, projetos e benefícios efetivados pelos equipamentos
socioassistenciais do SUAS.
Tabela
1 – Redistribuição Orçamentária do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS)
de 2023 a 2025 – em bilhões (R$) – valores pagos (IPCA*) – por ações de
despesas
|
Tipo/Ação |
2023 |
2024 |
2025 |
|
|
Pago
(R$) |
Pago
(R$) |
Pago
(R$) |
|
Ações
de Proteção Social Básica |
1.633.192.407 |
1.125.570.815 |
- |
|
Ações
de Proteção Social Especial |
743.090.870 |
627.664.474 |
- |
|
Cofinanciamento
da Proteção Social Básica |
- |
- |
1.215.661.435 |
|
Cofinanciamento
da Proteção Social Especial de Média e Alta Complexidade |
- |
- |
681.137.641 |
|
BPC
para pessoas com deficiência e da RMV por invalidez |
53.118.943.083 |
61.997.832.765 |
69.613.877.251 |
|
BPC
para pessoas idosas e da RMV por idade |
42.481.717.294 |
46.907.506.394 |
48.966.393.764 |
|
Organização
em âmbito nacional da Gestão do SUAS |
- |
- |
1.913.952 |
|
Estruturação
da Rede de Serviços do SUAS |
1.955.029.818 |
789.698.460 |
807.505.671 |
|
Primeira
Infância no SUAS – Programa Criança Feliz |
- |
409.580.608 |
398.120.732 |
Fonte: Adaptação das autoras (2026) com base em dados do Siga
Brasil ([2024]).
Os dados da Tabela 1 sinalizam as
principais tendências para a Assistência Social. Essa política sofreu duros
cortes na transição governamental para 2023, uma vez que o orçamento herdado da
LOA 2022, que delimitava os recursos para o exercício seguinte, foi severamente
solapado, desencadeando uma flutuação crônica entre cortes e suplementações
orçamentárias desde então.
Logo, as ações destinadas para a
Proteção Social Básica sofrem um decrescimento acentuado de R$ 507,6 milhões de
2023 para 2024, impactando diretamente na oferta dos programas, projetos,
serviços e benefícios do SUAS. No caso da Proteção Social Especial, o
decréscimo foi de R$ 115,4 milhões, reafirmando o processo de fragmentação e
desvalorização governamental para as ações de média e alta complexidade.
No ano de 2025, ocorreu uma renomeação
do tipo de ação de despesas direcionadas para as Proteções Sociais Básica e
Especial, agregando-se o fator cofinanciamento. Logo, identifica-se um
acrescimento no orçamento, em 2025, para o funcionamento da Proteção Social
Básica de pouco mais de R$ 90 milhões, mas que não recompôs a perda
orçamentária realizada em 2024. Em relação ao cofinanciamento da Proteção
Social Especial de Média e Alta Complexidade, também ocorreu uma elevação no
orçamento de R$ 53,4 milhões.
Os recursos destinados ao pagamento do
BPC por idade e por invalidez, somados à Renda Mensal Vitalícia (RMV),
continuam representando a maior “fatia” do orçamento da Assistência Social,
alcançando cerca R$ 118,5 bilhões em 2025. Por sua vez, as despesas com a
Estruturação da Rede de Serviço do SUAS ratificam o processo de cortes em
curso, sinalizando um contingenciamento significativo de R$ 1,17 bilhão em
2024, em comparação a 2023, o que compromete a expansão e a manutenção da rede
de serviços em todo o território nacional.
Já o Programa Primeira Infância no SUAS
– Criança Feliz encontra-se em processo de reordenamento, deixando-se de se
constituir como um programa inserido no SUAS para ser incorporado ao Serviço de
Proteção Social Básica no Domicílio para Gestantes e Crianças de 0 a 6 anos
(SPSBD-GC). Paralelamente, os recursos destinados a essa iniciativa sofreram
expressiva redução, em um contexto de sucessivos cortes orçamentários que
também atingem a Proteção Social Básica e a Proteção Especial de Média e Alta
Complexidade.
Em consonância com as análises de
Amaral (2024), percebe-se que os recursos destinados à Proteção Social Básica e
à Proteção de Média e Alta Complexidade vêm sendo reduzidos ano a ano, ao passo
que os programas de transferência de renda são priorizados. Tal cenário traz à
tona o fato de que “[...] o Estado neoliberal brasileiro investe na política
pública de assistência social apenas o que julga possível, não o necessário, e,
consequentemente, não se interessa pelas demandas sociais” (Amaral, 2024, p.
10).
Por sua vez, Silva (2023) adensa o
debate ao demonstrar que os programas de transferência de renda, com destaque
histórico para o Bolsa Família, tornaram-se elementos políticos cruciais na
mediação das relações econômicas. Para a autora, é “[...] evidente que os
programas assistenciais de alívio à pobreza são fundamentais para a reprodução
material de uma população excedente às necessidades de valorização do capital
[...]” (Silva, 2023, p. 145).
É indubitável que a Assistência Social
e as demais políticas de Seguridade Social vivenciam, desde a EC nº 95/2016, um
desfinanciamento público que desestrutura o SUAS e agrava a desproteção social
no país (Prudêncio; Araújo, 2024). Embora não seja um produto mercadológico em
sua materialidade, essa política é capturada pelo mercado financeiro ao
estimular o consumo de crédito e o endividamento bancário das famílias
beneficiárias (Oliveira; Alencar Júnior, 2025). Esse mecanismo ilustra como o
capital portador de juros fragmenta as políticas públicas e aprofunda as
desigualdades para viabilizar sua dinâmica expansiva.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Buscamos, neste estudo, apresentar uma
reflexão teórico-metodológica em torno do Novo Arcabouço Fiscal ou Regime
Fiscal Sustentável, apresentando, apesar de discretos resultados, o
entendimento dos estudiosos que abordam elementos essenciais para a compreensão
do ajuste fiscal permanente e do papel do Governo Lula III no atendimento às
demandas do capital fictício.
Dessa forma, delineiam-se tendências
alarmantes na periferia dependente brasileira: o desfinanciamento e a
desestruturação das políticas sociais, com a Seguridade Social no epicentro das
manobras fiscais e monetárias, atendem à urgência do mercado financeiro pela
expropriação do fundo público. Ao repetir a dinâmica de subordinação às
exigências neoliberais por meio de regimes austeros, o Governo Lula III
prioriza o pagamento da dívida pública e a manutenção das relações de mercado.
No âmbito da Assistência Social, essa lógica tensiona o esvaziamento dos
equipamentos estatais do SUAS, reduzindo a política pública à execução
focalizada de programas de transferência de renda, como o Bolsa Família e o
BPC.
Diante dessas problematizações,
ressalta-se a necessidade de um aprofundamento contínuo da temática, pois, as
abordagens teóricas sinalizam que os resultados orçamentários e as inflexões do
NAF mantêm um caráter de obstaculização semelhante ao
teto de gastos da EC nº 95/2016.
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Luciana Souza ALVES Trabalhou na concepção, análise e interpretação dos dados;
e na redação do artigo e sua revisão crítica.
Doutoranda em Serviço Social. Mestre em
Serviço Social. Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Partícipe do Núcleo de
Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais (NEPPS).
Marinalva de Sousa CONSERVA Trabalhou na análise, redação e revisão crítica do artigo.
Doutora em Serviço Social pela
Universidade Federal do Rio De Janeiro (UFRJ). Professora Titular do
Departamento e do Programa de Pós-graduação em Serviço Social, da Universidade
Federa da Paraíba (BR). Líder do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas
Sociais (NEPPS).
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Editoras responsáveis:
Silvia Neves Salazar–Editora-chefe
Maria Lúcia Teixeira Garcia–Editora
Agências financiadoras:
O presente trabalho foi realizado com o
apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil
(CAPES) - Código de Financiamento 001.
Aprovação por Comitê de Ética e
consentimento para participação:
Não se aplica.
Preprints
(X) O manuscrito não é um preprint.
Conflito de interesses
Informar conflito de interesses: financeiros, pessoais, entre
possíveis revisores e editores, e/ou possíveis vieses temáticos.
( ) As
pessoas autoras declaram os seguintes interesses conflitantes: indicar quais
conflitos.
(X) As pessoas autoras declaram não haver interesses conflitantes.
Reconhecemos que algumas autorias podem estar sujeitas a acordos
de confidencialidade. Nesses casos, obrigatoriamente declarar:
( ) As
pessoas autoras informam estar vinculadas a acordos de confidencialidade que
impedem a divulgação de possíveis conflitos de interesse relacionados a este
trabalho.
Consentimento para publicação
O autor e a autora permitem a publicação do presente trabalho.
Disponibilidade de Dados de Pesquisa e Outros Materiais[1]
(X) Os dados foram submetidos como materiais suplementares. O
conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi enviado para
publicação na seção “Materiais Suplementares”.
( ) Os
dados já estão disponíveis em repositórios de dados confiáveis. Fornecer os
títulos dos conjuntos de dados e as URLs correspondentes.
Licença
de Uso
As
autorias cedem à Argumentum os direitos
exclusivos de primeira publicação, com o trabalho simultaneamente licenciado
sob a Licença Creative Commons
Attribution(CC BY) 4.0 International. Essa
licença permite que terceiros remixem, adaptem e criem a partir do trabalho
publicado, atribuindo o devido crédito de autoria e publicação inicial neste
periódico. As autorias têm autorização para assumir contratos adicionais
separadamente, para distribuição não exclusiva da versão do trabalho publicada
neste periódico (ex.: publicar em repositório institucional, em site pessoal,
publicar uma tradução, ou como capítulo de livro), com reconhecimento de
autoria e publicação inicial neste periódico.
Publisher
Programa
de Pós-graduação em Política Social da Universidade Federal do Espírito Santo.
Histórico
Recebido em: 10-10-2025
Aprovado em: 13-04-2026
Publicado em: 18-08-2026
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Copyright
(c) 2026 Luciana Souza Alves, Marinalva de Sousa Conserva. Este trabalho está
licenciado sob uma licença Creative Commons Attribuição 4.0 Internactional. Autoras mantêm os direitos autorais e
concedem à revista o direito de primeira publicação, com o trabalho
licenciado sob a Licença Creative Commons Attribution (CC BY
4.0), que permite o compartilhamento do trabalho com reconhecimento da
autoria. Os artigos são de acesso aberto e uso gratuito. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.pt-br
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