Revista Gestão & Conexões
Management and Connections Journal
Vitória (ES), Vol. 14, n. 1, dE 2025.
iSSn: 2317-5087
doi: https://doi.org/10.47456/regec.2317-5087.2025.14.1.43298.14.37
Artigo submetido em: 16.12.2023 Aceito em: 08.07.2024 PublicAdo em: 27.01.2025
Parcerias Público-Privadas e Inovação em Políticas Públicas:
Análise dos Critérios-chave para uma relação bem-sucedida
RESUMO
As parcerias público-privadas (PPPs) podem ser vistas como formas de viabilizar a realização de
projetos de alto impacto para a sociedade. Assim, o objetivo deste estudo consistiu em analisar quais
os critérios para que as PPPs possam viabilizar a inovação em políticas públicas. Para isso, optou-se
pela realização de um estudo de caso de uma parceria pioneira no Brasil: a PPP da rodovia Rota dos
Coqueiros, em Pernambuco. Como resultados, observou-se que a adequada alocação dos riscos entre
os parceiros, a existência de um marco regulatório robusto e o envolvimento do governo, oferecendo
garantias, figuram entre os principais elementos que garantem o êxito de uma PPP. Entretanto, concluiu-
se que as PPPs não prescindem uma atuação eficaz do Poder Público na fiscalização da aplicação
dos recursos, tendo em vista que o Estado continua sendo o principal responsável pela garantia dos
serviços públicos prestados à sociedade.
Palavras-chave: Parcerias público-privadas; Inovação; Políticas públicas.
ABSTRACT
Public-private partnerships (PPPs) can be seen as ways to enable the implementation of high-
impact projects for society. Therefore, the objective of this study was to analyze the criteria for PPPs
to enable innovation in public policies. To achieve this, we decided to carry out a case study of a
pioneering partnership in Brazil: the PPP on the Rota dos Coqueiros highway, in Pernambuco. As a
result, it was observed that the adequate allocation of risks between partners, the existence of a robust
regulatory framework and government involvement, offering guarantees, are among the main elements
that guarantee the success of a PPP. However, it was concluded that PPPs do not preclude effective
action by the Public Power in monitoring the application of resources, given that the State continues
to be the main responsible for guaranteeing public services provided to society.
Keywords: Public-private; Partnerships; Innovation; Public policy.
Public-Private Partnerships and Innovation in Public Policies: Analysis of
the key criteria for a successful relationship
Morganna Lay’s de Lima Assunção
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
morganna.assuncao@ufpe.br
ORCID: https://orcid.org/0009-0008-7271-1203
José Lindenberg Julião Xavier Filho
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
lindenberg.xavier@ufpe.br
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0215-4738
Nelson Fernandes da Cruz Cunha
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
nelson.fernandes@ufpe.br
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1662-9300
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Introdução
Nas décadas de 1970 e 1980, o contexto histórico-econômico e político do
neoliberalismo possibilitou reformas macroeconômicas e novos arranjos setoriais.
Regidas, sobretudo pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial,
essas reformas permitiram a ampliação da participação do setor privado nas políticas
do Estado. Na década de 1990 surge, no Reino Unido, o conceito de Parceria Público-
privada (PPP) como uma inovação para a administração pública (Almeida, 2017;
Araújo & Silvestre, 2014; Nakama & Macena, 2022).
Segundo Quintella (2020), as PPPs se apresentam como potenciais geradoras
de inovação no setor público na medida em que viabilizam a criação de vínculos
entre o Estado e as empresas, permitindo o fluxo de conhecimento e a incorporação,
nas obras e serviços públicos, das estratégias e novas tecnologias do setor privado.
Peci e Sobral (2006) afirmam que, na Inglaterra, a adesão expressiva das PPPs
se justificou, dentre outros fatores, pela crença de que a prestação dos serviços
públicos seria aprimorada, e pela visão de que as empresas privadas apresentam
maior eficiência do que as empresas públicas. Para Sørensen e Torfing (2020), as
PPPs auxiliam na superação de falhas na atuação do Estado que ocasionam uma
piora na qualidade e na manutenção dos serviços e equipamentos públicos, tais como:
a falta de recursos financeiros; a ineficiência na implementação de projetos; os riscos
assumidos de forma unilateral; a morosidade e a insustentabilidade das operações.
Entretanto, Babatunde et al. (2012) apontam que as PPPs não substituem a
atuação do Estado, que continua responsável pela prestação de serviços e pela
tomada de decisões que resguardam o interesse público. Etzkowitz el at. (2020) e
Mazzuzato (2020) afirmam que a atividade conjunta dos setores público e privado
possibilita a importação e a difusão de novos conhecimentos e tecnologias, o que
fomenta a inovação e o crescimento econômico.
Para Macera e Mourão (2019), as PPPs têm o potencial de gerar eficiência no uso
recursos públicos e privados, e na construção de processos regulatórios inovadores
para atender, por exemplo, projetos de infraestrutura, saneamento, telecomunicações
e transportes. Assim, as PPPs podem se posicionar como um marco de introdução
de inovações – dentro do escopo do modelo de inovação aberta – ao se incorporar
empresas privadas no atendimento dos serviços públicos, com financiamento, garantias
e compartilhamento de riscos.
As facilidades oferecidas pelas PPPs viabilizam sua ampla exploração em diversas
áreas, como nos debates em torno da inovação no setor público, onde existem diversos
desafios e questões complexas que merecem uma análise aprofundada (Bryson &
Crosby, 2021; Hartley & Alford, 2017).
Outro ponto de reflexão é a capacidade do setor público de absorver e adotar
inovações provenientes do setor privado. Para Bryson e Crosby (2021), enquanto
a colaboração público-privada pode trazer conhecimentos especializados, recursos
e experiências inovadoras para os serviços prestados pelo Estado, há desafios
relacionados à adaptação e implementação dessas inovações em um contexto
burocrático e regulamentador.
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Além disso, a resistência à mudança, a falta de estruturas ágeis e flexíveis e
a rigidez dos processos internos podem dificultar essa combinação de recursos e
conhecimentos de ambas as partes. Portanto, é fundamental compreender como
as barreiras institucionais e organizacionais podem ser superadas para garantir a
adoção e a aplicação eficaz das inovações provenientes das PPPs, permitindo que o
setor público se beneficie plenamente das oportunidades de avanço e melhoria que
a parceria com o setor privado pode oferecer (Bryson & Crosby, 2021), objetivando
a entrega de um serviço de melhor qualidade aos cidadãos.
Entendendo essa conjuntura de atuação, o presente estudo buscou responder
a seguinte pergunta: Quais os critérios que viabilizam as PPPs como marco de
inovação em políticas públicas? Assim, essa pesquisa teve como objetivo identificar
os critérios-chave para que as PPPs possam promover a inovação em políticas públicas.
O entendimento dos aspectos que facilitam ou dificultam o êxito das PPPs para
o real atendimento das demandas sociais se torna imprescindível para que essas
concessões cumpram seu papel de trazer inovação para o setor público (Menezes &
Vieira, 2022). Nesse sentido, a presente investigação se justifica pela necessidade
de compreensão de como os critérios de sucesso afetam o equilíbrio dos interesses
e objetivos dos atores públicos e privados envolvidos nas PPPs, considerando suas
diferentes motivações e dinâmicas de atuação (Sørensen & Torfing, 2020).
Ademais, a pesquisa elaborada trouxe a compreensão de um caso brasileiro de
grande relevância por seu pioneirismo no âmbito das PPPs nacionais, contribuindo
para a ampliação do entendimento dos entes públicos a respeito dos elementos
implicados na gestão das PPPs.
No entendimento de Moeuf et al. (2020) a análise de critérios-chave para o
gerenciamento bem-sucedido, quando identificados e trabalhados, podem assegurar
melhores resultados em áreas complexas que envolvem articulações e parcerias.
Inicialmente adotadas nos setores industriais e comercial, nesta pesquisa será realizada
uma análise para compreensão dos desafios e das melhores práticas envolvidas nas
PPPs e na promoção da inovação no setor público.
Parcerias público-privadas: conceituação e surgimento no
cenário brasileiro
Almeida (2017) pontua que as parcerias público-privadas consistem em estratégias
de inovação, e englobam diversos tipos de colaboração entre os setores público e
privado a fim de alcançar objetivos em comum. Grimsey e Lewis (2014, p. 2) conceituam
PPPs como sendo: “acordos pelos quais partes privadas participam ou fornecem suporte
para o fornecimento de infraestrutura, e um projeto de PPP resulta em um contrato
para uma entidade privada fornecer serviços baseados em infraestrutura pública”.
Campos et al. (2020) afirmam que, no Brasil, as PPPs emergiram como resultado
da política de redução da participação do Estado na execução de serviços públicos,
iniciada nos anos 1990, pelo Plano Diretor das Reformas do Estado. Em 2004,
a promulgação da Lei 11.079/2004, específica as PPPs como um tipo particular
concessão, diferenciando-as de outras formas de cooperação entre os setores público
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e privado, já regulamentadas pela Lei 8987/1995, que trata de concessões comuns
em que não há contraprestação pecuniária do órgão público à empresa licitante
(Campos et al., 2020).
Dessa forma, a Lei 11.079/2004 estabeleceu alguns critérios para a celebração
das PPPs no Brasil, dentre eles (i): O valor do contrato deverá ser superior a R$
10.000.000,00; (ii) o prazo da parceria não pode ser inferior a cinco anos; e (iii) o
objetivo da concessão não pode estar relacionado apenas ao “fornecimento de mão-
de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública”
(Brasil, 2004, p. 1). A Lei das PPPs estabeleceu ainda dois modelos de concessão:
administrativa ‒ que engloba uma contraprestação pecuniária do Estado à empresa
privada ‒ e patrocinada ‒ na qual, além do repasse de valores pelo governo, existe
a cobrança de tarifas aos usuários do serviço ‒ (Silva et al., 2020).
Em Pernambuco, em consonância com a Lei 11.079/2004, a promulgação da Lei
estadual 12.765/2005, institui o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas,
“destinado a promover, fomentar, coordenar, disciplinar, regular e fiscalizar a atividade
de agentes do setor privado que, na condição de parceiros, atuem na implementação
das políticas públicas voltadas ao desenvolvimento do Estado e ao bem-estar coletivo”
(Pernambuco, 2005, p. 1).
A redação da Lei pernambucana 12.765/2005 traz, em seu escopo, a prerrogativa
das PPPs como sendo uma estratégia de inovação na administração pública, cuja
finalidade consiste em alavancar a expansão de projetos de infraestrutura e serviços
públicos. Dessa forma, percebe-se que as relações de parceria entre os setores público
e privados integram um protótipo de administração pública eficaz, que sobrepuja a
escassez de recursos públicos e traz vantagens advindas do capital proveniente do
setor privado (Melo-Silva el at., 2021; Menezes & Vieira, 2022).
Nesse contexto, Ralho (2008) afirma que a finalidade da lei que institui as
PPPs no Brasil consistiu em viabilizar investimentos em áreas estratégicas para o
desenvolvimento do país, fomentando a inovação nas políticas públicas por meio da
eficiência proveniente do capital privado. Além disso, o autor acrescenta que as PPPs
possibilitam a utilização das tecnologias das empresas para a modernização e para o
aprimoramento dos serviços ofertados à população (Ralho, 2008) que, em virtude do
relacionamento com a administração pública, espera que haja um transbordamento
de competências do capital privado para o serviço público.
Para Santos el at. (2021), essa transferência de conhecimento é importante
porque o Estado Brasileiro carece de recursos para a realização de investimentos
fundamentais na infraestrutura, como por exemplo, na manutenção e modernização
da malha rodoviária. Dessa forma, a participação do capital privado na adoção de
práticas inovadoras em serviços de infraestrutura, por meio das PPPs, possibilita
a superação dessas e outras deficiências (como as carências nas áreas da saúde,
educação, segurança pública, turismo e cultura), e garante que o governo cumpra
suas atribuições constitucionais fundamentais (Santos et al., 2021).
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Critérios-chave para implementação bem-sucedida das PPPs
A identificação de uma forma de mensuração do sucesso das PPPs consiste em
uma tarefa complexa, tendo em vista que diversas disciplinas, como a Administração,
a Economia, a Engenharia e a Ciência Política têm estabelecido lentes teóricas e
metodologias distintas para medir o desempenho dessas iniciativas (Hodge et al., 2018).
Ademais, a pluralidade de objetivos dos projetos, a longa duração e a confluência de
interesses políticos dificultam o estabelecimento de parâmetros objetivos de avaliação
(Villen, 2021).
Nas últimas décadas, diversos autores, em vários países, têm se dedicado
ao estudo dos critérios de sucesso das PPPs. Babatunde et al. (2012) realizaram
uma pesquisa sobre parcerias público-privadas ligadas à infraestrutura na Nigéria.
Firmino (2018) investigou os aspectos políticos-institucionais das PPPs em rodovias
de Portugal. Em pesquisa efetuada na Malásia, a pesquisa de Ismail e Aija (2011)
também identificou elementos que, na visão dos autores, são considerados críticos
para o êxito na implementação das PPPs. Berisha et al. (2022) empreenderam uma
investigação a respeito dos parâmetros de sucesso para a implantação das PPPs
na economia da Albânia.
Natalia et al. (2021) realizaram uma análise sistemática de publicações realizadas
nos periódicos ScienceDirect, Emerald Insight, AsceLibrary, Sage Journal, Directory
of Access Journal, Springer e Wiley Online Library, a respeito dos critérios para um
desempenho satisfatório das PPPs, publicados entre os anos de 2000 e 2019. Esses
autores constataram que os locais que foram mais frequentemente estudados a
respeito deste assunto foram China, Hong Kong e Austrália.
No Brasil, Menezes (2014) investigou os elementos críticos para a estruturação
das PPPs no governo federal. Em outra pesquisa elaborada no país, Vilen (2021)
descreveu algumas características para um desempenho satisfatório de PPPs.
O Quadro 1 apresenta os critérios utilizados nesta pesquisa para a análise da PPP
Rota dos Coqueiros. Os parâmetros foram agrupados em três categorias: aspectos
governamentais, jurídicos e contratuais, características da parceria e atuação do
parceiro privado. As categorias foram formuladas de acordo com a correspondência
de cada critério à atuação do parceiro público, do parceiro privado ou a aspectos
relacionados à parceria.
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Quadro 1. Critérios-chave para a implementação das PPPs
Categoria Definição Critério Autores
Aspectos
governamentais,
jurídicos e
contratuais
Critérios
relacionados
à atuação do
parceiro público,
bem como aos
elementos que
dizem respeito às
questões jurídicas
e contratuais da
parceria.
• Ampla concorrência e critérios
bem definidos na etapa de
seleção do parceiro privado;
• Arcabouço legal: existência
de legislação federal e
regional;
• Envolvimento do governo
fornecendo garantias;
• Termos contratuais bem
delimitados contendo:
dispositivos de remuneração
e partilha de vantagens,
regras de negociação, saída
e extinção do contrato,
atribuições e responsabilidades
claras de ambas as partes;
• Alocação/distribuição dos
riscos;
• Agência pública bem-
organizada e existência de
órgão local para a regulação e
fiscalização da parceria;
• Autoridade compartilhada
entre os parceiros;
• Disponibilização pública dos
custos, receita e rentabilidade
da parceria.
Babatunde et al. (2012);
Berisha et al. (2022);
Firmino (2018);
Ismail e Aija (2011);
Menezes (2014);
Natália et al. (2021);
Vilen (2021).
Características
da parceria
Critérios que
analisam as
particularidades
da parceria
celebrada.
• Viabilidade técnica do projeto;
• Objetivos multibenefícios;
• Compatibilidade com os
interesses do governo;
• Parceria de longo prazo;
• Retorno financeiro para o
parceiro privado;
• Impacto ambiental do projeto.
Babatunde et al. (2012);
Berisha et al. (2022);
Ismail e Aija (2011);
Menezes (2014);
Natália et al. (2021);
Vilen (2021).
Performance do
parceiro privado
Critérios
relacionados
à atuação do
parceiro privado
na concessão.
• Indicadores de desempenho;
• Estabilidade e qualidade na
execução do serviço;
• Capacidade financeira do
parceiro privado.
Babatunde et al. (2012);
Berisha et al. (2022);
Firmino (2018);
Ismail e Aija (2011);
Vilen (2021).
Fonte: Adaptado pelos autores a partir da literatura supramencionada.
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Percurso metodológico
Na primeira etapa da pesquisa, realizou-se uma revisão de literatura que
possibilitou a compreensão de que o êxito das PPPs pode ser avaliado por
diferentes perspectivas, dependendo do tipo, do local e da duração da parceria. Os
critérios explanados no Quadro 1 foram reunidos a partir de estudos centrados nas
PPPs em geral. Optou-se pela análise de investigações realizadas em países em
desenvolvimento considerando que os aspectos sociais e econômicos desses locais
apresentam semelhanças com a realidade brasileira. Utilizou-se ainda dois estudos
de autores nacionais.
Esse entendimento de aproximar para entender melhor consiste em uma
perspectiva epistemológica para produzir conhecimento frente a fenômenos complexos,
como as PPPs e, dado que tal fenômeno ocorre em certo lugar, certo momento
histórico e conta com certos personagens, a busca por respeitar esse éthos se vê aqui
quando se aproxima a literatura que analisou outras circunstâncias mais próximas.
É o mesmo que dizer que se conhece melhor quando se recorre a fenômenos que
guardam semelhanças, ou seja, é possível que uma PPP desenvolvida, por exemplo,
na Noruega, conte com categorias analíticas distintas das executadas em países em
desenvolvimento. Por isso, julgou-se mais adequado trazer como lente epistemológica
estudos mais aproximados da realidade brasileira.
No presente estudo, optou-se pela utilização de uma metodologia qualitativa
que, segundo Merrian (2009), compreende uma série de técnicas interpretativas que
visam entender o significado de um fenômeno em seu mundo social. Partindo de um
paradigma epistemológico interpretativista (Creswell, 2014), buscou-se analisar o
êxito de uma parceria público-privada em produzir inovação em políticas públicas, a
partir de parâmetros definidos pela literatura nacional e internacional.
Como estratégia de investigação qualitativa, realizou-se um estudo de caso
instrumental, no qual o pesquisador explora um sistema específico da realidade
que, por sua capacidade de reflexão do fenômeno investigado, possa servir como
caso ilustrativo para a clarificação de um problema (Creswell, 2014). A escolha por
essa técnica se justifica pelo pioneirismo e pela relevância social e histórica do caso
analisado no cenário nacional, que serviu de modelo para aferição dos critérios de
desempenho de PPPs na realidade brasileira, possibilitando uma melhor compreensão
sobre esse fenômeno.
Quanto à finalidade, a pesquisa pode ser classificada como descritiva. De
acordo com Gil (2008), a pesquisa descritiva se propõe a descrever a configuração
de um fenômeno em particular. No presente estudo, realizou-se uma descrição das
características da parceria público-privada Rota dos Coqueiros, utilizando-se um
modelo pré-estabelecido a partir de estudos sobre o assunto.
A coleta de dados se deu por meio de análise documental a partir de materiais
de múltiplas fontes (Creswell, 2014), considerando a posição discursiva do “ente
público gestor”. Os documentos utilizados estão todos disponíveis para consulta
pública e indicados no Quadro 2.
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Essa posição no campo discursivo justifica-se por ser este o sujeito que desenha,
planeja e executa o processo da parceria, dando início aos estudos técnicos compondo
o edital e regime jurídico da relação, e também acompanhando a execução. Assim,
o posicionamento escolhido contribui para a produção de conhecimento no que
tange às PPPs.
Além disso, como já discute Zizek (2008), fenômenos discursivos são apreendidos
por posição de sujeito ou por pontos de vista, algo como a partir de onde se vê um
determinado fenômeno. Assim, a perspectiva holística é difícil de ser apreendida
em um único estudo devido às limitações de tempo, recursos, espaço, entre outras
demandas. Desse modo, a escolha do sujeito “ente público gestor” mostra-se oportuno
na medida em que sua produção de significados ocorre antes, durante e depois da
PPP, ofertando uma visão processual do fenômeno.
Quadro 2. Documentos PPP Rota dos Coqueiros
Documentos Link de acesso
Regime jurídico da parceria Brasil (2004). Lei 11079 de 30 de dezembro
de 2004. Institui normas gerais para licitação
e contratação de parceria público-privada no
âmbito da administração pública.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2004/lei/l11079.htm
Pernambuco (2005). Lei nº 12.765, de 27 de
janeiro de 2005. Dispõe sobre o Programa
Estadual de Parceria Público-Privada e outras
providências. https://legis.alepe.pe.gov.br/texto.
aspx?id=3909&tipo=TEXTOORIGINAL
Edital e anexos, contrato, termos aditivos ao
contrato, relatórios mensais de atividades e
planilhas de balancete da concessionária e
publicação do Diário Oficial de Pernambuco,
datada.
Pernambuco (2023). Parcerias PE. https://www.
parcerias.pe.gov.br/contratos.html
Relatório do Tribunal de Contas do Estado de
Pernambuco referente à auditoria realizada
em 2015, exercício 2014. Processo TCE/PE nº
1408224-0.
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
(2014). Inteiro Teor da Deliberação. https://
sistemas.tce.pe.gov.br/jurisprudencia/
PesquisaJurisprudencia!baixarArquivo.
action?documento.id=1746307
Decreto estadual de Pernambuco nº 28844, de
23/01/2006.
Pernambuco (2006). Decreto estadual de
Pernambuco nº 28844, de 23/01/2006. https://
leisestaduais.com.br/pe/decreto-n-28844-2006-
pernambuco-instala-o-comite-gestor-do-programa-
estadual-de-parceria-publico-privada-cgpe-de-que-
trata-a-lei-no-12-765-de-27-de-janeiro-de-2005-e-
da-outras-providencias
Fonte: Elaboração dos autores.
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Os documentos foram escolhidos por sua disponibilidade na fase inicial da
pesquisa. No contexto dessa investigação, esses registros apresentavam-se
prontamente acessíveis, o que facilitou o início da coleta de dados e a análise preliminar
visando a construção de uma abordagem inicial mais eficiente. Os textos analisados
apresentam ainda um recorte temporal expressivo, uma vez que compreendem
documentos que demonstraram como a parceria foi implementada, e como se
delinearam o seu funcionamento e a sua manutenção ao longo do tempo.
Ademais, a PPP da rodovia Rota dos Coqueiros (PE 024) consiste na primeira PPP
celebrada com o Governo de Pernambuco e na primeira PPP em rodovias efetivada
pelo Estado brasileiro, em um trecho de 6,5 km de extensão. Dessa forma, devido
à sua antiguidade, essa parceria apresenta uma maior quantidade de documentos
disponibilizados em relação às PPPs mais recentes, o que possibilitou a aplicação
mais eficaz dos critérios de avaliação demonstrados no Quadro 1.
Como técnica de tratamento dos dados, empregou-se uma análise de conteúdo
temática, com uma definição prévia dos temas a partir de um modelo confeccionado
com base na revisão de estudos anteriormente demonstrada (quadro 1) O modelo
citado apresentou três temas abrangentes: (i) aspectos governamentais, jurídicos e
contratuais; (ii) características da parceria; e (iii) performance do parceiro privado
– que reuniram os critérios de sucesso que foram utilizados como códigos para a
análise. Foi criado ainda um subtema a partir dos achados da investigação ‒ falhas
contratuais e intervenção necessária do Tribunal de Contas de Pernambuco. Pailey
(1969), citado por Bauer e Gaskell (2008, p. 192), conceitua análise de conteúdo
como sendo um processo de interpretação dos dados da comunicação por meio da
“aplicação objetiva e sistemática de regras de categorização”.
Em relação às estratégias de validade utilizadas, como bem sugere Creswell
(2014), o estudo adotou a triangulação dos dados entre os pesquisadores, tendo
a revisão da análise sido realizada por mais de um investigador e validada
intersubjetivamente.
Análise e discussão dos resultados
A PPP Rota dos Coqueiros consiste em uma parceria público-privada celebrada
entre o governo do Estado de Pernambuco e a companhia Via Parque S.A., na
modalidade de concessão patrocinada, com contrato celebrado em 28 de dezembro
de 2006. Sendo a primeira PPP do estado de Pernambuco e a primeira PPP em
rodovias do Brasil, teve por objetivo a construção, a operação, a manutenção e a
conservação de trecho da rodovia estadual PE 024, que corresponde ao Sistema
Viário do Paiva. A via litorânea tem uma extensão de 6,5 km e engloba ainda a Ponte
Arquiteto Wilson Campos Júnior, com 320 metros, interligando os municípios de
Jaboatão dos Guararapes e Cabo de Santo Agostinho.
A primeira etapa da parceria tratou das obras de construção da rodovia, realizadas
entre 2007 e 2010, correspondendo a 3,5 anos do contrato de concessão. A segunda
etapa corresponde às ações de manutenção e conservação do trecho implantado, a
partir de maio de 2010.
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Aspectos governamentais, jurídicos e contratuais
A seleção do parceiro privado foi realizada por meio do edital público nº 001/2006,
lançado pelo Comitê Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público Privadas do
Estado de Pernambuco. O lançamento de edital público de livre concorrência apontou
que a escolha do parceiro privado ocorreu de maneira igualitária, na qual o critério
principal de escolha consistiu na empresa ou consórcio que apresentasse um projeto
que exigisse a menor contrapartida pecuniária do órgão licitante.
A efetivação da PPP Rota dos Coqueiros se deu nos termos da Lei Federal nº
11.079, de 30 de dezembro de 2004, e da Lei Estadual 12.765, de 27 de janeiro de
2005, o que demonstrou a existência, no estado de Pernambuco, de um ambiente
jurídico favorável e de uma estrutura regulatória vigente que contribuem para o êxito
da parceria. Tal elemento, segundo Sørensen e Torfing (2020), reduz o risco e a
insegurança jurídica que pode afastar o interesse das empresas.
Ismail e Aija (2011) constataram uma situação diferente em estudo realizado na
Malásia. Ao contrário do cenário brasileiro e, em especial, do contexto pernambucano,
os autores identificaram que, no país supracitado, inexiste uma legislação específica
para amparar a realização das PPPs. Dessa forma, Berisha et al. (2022) e Ismail e Aija
(2011) apontaram que a existência de um quadro legal bem definido é fundamental para
prevenir casos de corrupção e outros riscos inerentes nesses tipos de concessões.
No item 36.2, da cláusula 36 do contrato, o governo de Pernambuco concede,
como garantia para o cumprimento do repasse acordado na celebração da parceria,
20% do total dos recursos repassados ao estado, pela União, dos impostos provenientes
da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), que incide sobre a
importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, de gás natural e seus
derivados e de álcool etílico combustível.
De acordo com os termos contratuais, o governo do Estado de Pernambuco
tem a obrigação de pagamento de contraprestação pecuniária em complemento à
tarifa de pedágio dos usuários, devendo esta ser proporcional à produtividade da
empresa, conforme os indicadores de desempenho constantes no anexo III do edital
de licitação. A concessionária tem a função de ofertar um serviço regular, eficiente
e contínuo, devendo adotar os melhores padrões de qualidade no atendimento das
obras de construção, de manutenção e de operação da rodovia em consonância com
os indicadores de desempenho constantes no edital.
O contrato poderá ser extinto em seis possibilidades: (i) término do prazo do
contrato; (ii) encampação; (iii) caducidade; (iv) rescisão; (v) falência ou extinção da
concessionária (em caso de o parceiro privado ter a falência decretada por sentença
judicial); (vi) anulação (poderá ser realizada pelo concedente caso identifique ilegalidade
na formalização do contrato ou em cláusula essencial à execução do serviço).
Dessa forma, observou-se que as garantias oferecidas pelo Estado, bem como os
mecanismos de pagamento e repartição dos benefícios, as obrigações de cada parceiro,
além das condições de extinção da concessão se encontravam devidamente descritos
em um documento com validação jurídica (contrato). Tal constatação confere segurança
ao parceiro privado de que o governo irá honrar os compromissos assumidos, e ainda
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o protege de oscilações políticas que eventualmente poderiam ensejar em uma quebra
de acordo, o que contribui para o êxito da parceria (Hodge et al., 2018).
Em relação à alocação dos riscos, o edital da parceria prevê que os riscos
relacionados ao volume de tráfego na rodovia devem ser compartilhados entre os
parceiros. Se o volume de tráfego estiver na faixa de 90 a 100% do que foi projetado,
as perdas de receita de pedágio ficam a cargo da concessionária. Em caso de fluxo
de veículos correspondente a 70-90% do que foi calculado previamente, as perdas
financeiras serão compartilhadas igualmente entre os proponentes. Em caso de o
volume de tráfego ser menor que 70% do estimado, as perdas de receita serão
arcadas integralmente pelo concedente.
Essa inovação trazida pelas PPPs (divisão dos riscos), possibilita a durabilidade
e a manutenção do serviço prestado à sociedade, uma vez que, ao compartilhar os
riscos com o parceiro público, a empresa consegue se manter lucrativa ao longo
do tempo. A distribuição dos riscos evita ainda uma interrupção do serviço por
incapacidade da empresa em mantê-lo, o que acarretaria prejuízos à população que
dele necessita. Possibilita ainda uma redução substancial, para o governo, dos custos
do empreendimento (Natalia et. al, 2021).
A existência de agência pública bem-organizada e de órgão local para a regulação
e fiscalização da parceria também foi apontada como um dos critérios para uma PPP
bem-sucedida (Babatunde et al., 2012; Berisha et al., 2022). O governo do estado
de Pernambuco, por meio do decreto nº 28848, de 23 de janeiro de 2006, instituiu o
Comitê Gestor do Programa Estadual de Parceria Público-Privada (CGPE), sendo
o órgão máximo de decisão do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas.
Dentre as atribuições do órgão, ressalta-se: (i) a análise dos critérios de conveniência
para a contratação sob o regime de PPP; (ii) a regulação dos procedimentos para
a celebração de contratos de PPPs no estado de Pernambuco; e (iii) a supervisão
da fiscalização da execução das PPPs. Entretanto, conforme será explanado no
item a atuação do CGPE, no que diz respeito ao supervisionamento da concessão,
apresentou algumas deficiências.
De acordo com o regime jurídico do contrato, o governo de Pernambuco tem
poderes para alterá-lo, de forma unilateral, em qualquer termo que vise uma melhor
adequação às finalidades do serviço público. A cláusula 2, item 2.6, estabelece que
as condições econômico-financeiras da parceria não podem ser alteradas de forma
unilateral pelo governo, e que qualquer modificação contratual dessa natureza necessita
de concordância prévia do parceiro privado. Dessa forma, observou-se que os parceiros
compartilham poderes apenas no que se refere aos aspectos econômico e financeiro
da parceria, tendo o Estado plenos poderes para alterar as condições pactuadas em
qualquer outro assunto (qualidade do serviço, segurança viária, satisfação do usuário,
por exemplo) que atenda ao interesse público.
A respeito da disponibilização pública dos custos, receitas e rentabilidade da
parceria, observou-se que, no site do programa de PPPs do governo de Pernambuco
(www.parcerias.pe.gov.br), qualquer cidadão pode ter acesso ao edital, ao contrato, aos
relatórios de atividades desenvolvidas pela concessionária, a planilhas de balancete,
além de outros materiais que tratam da concessão.
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Todavia, não foram encontrados documentos que apontem, com clareza,
quais os custos, receitas e rentabilidade da parceria. Por exemplo, não constam
registros que demonstrem qual o valor investido, desde o início das atividades até o
presente momento, na manutenção e na conservação da rodovia pela concessionária.
Tampouco existem relatórios que apresentem o valor recebido anualmente, pelo
parceiro privado, da contraprestação pecuniária efetuada pelo governo, nem ainda os
valores arrecadados com a cobrança das tarifas de pedágio aos usuários. Ademais,
alguns documentos, em especial as planilhas de balancete e de descrição do fluxo
de veículos contêm dados complexos, que dificilmente serão entendidos pelo cidadão
comum que desejar obter dados sobre o funcionamento da parceria.
Firmino (2018), em pesquisa sobre as PPPs em rodovias de Portugal, constatou
uma situação semelhante à realidade brasileira. O critério de adequada divulgação das
informações relativas às concessões também se apresentou de maneira deficiente por
meio de relatórios incompletos, ausência de informações relevantes, e documentos que
dificultam a fiscalização popular dos aspectos econômico-financeiros das parcerias.
Tais aspectos, além cercear o direito à participação cidadã e o acesso à informação,
dificultam a avaliação popular da eficiência e eficácia da parceria, e podem criar um
cenário de desconfiança a respeito da legitimação das PPPs.
Dessa forma, Firmino (2018) pontua que a falta de apresentação transparente
e inteligível dos dados referentes à PPP gera desinformação e insegurança aos
cidadãos. A escassa informação sobre os custos envolvidos na implementação e
manutenção da infraestrutura da rodovia impossibilita que a concessão seja submetida
ao escrutínio popular, e que os contribuintes possam visualizar a real dimensão dos
gastos efetuados com o dinheiro público, bem como se a cobrança da tarifa de pedágio
vem sendo realizada de forma justa (Firmino, 2018).
Falhas contratuais e intervenção necessária do Tribunal de Contas de Pernambuco
Em 23 de outubro de 2014, foi finalizada uma autoria auditoria do Tribunal
de Contas de Pernambuco (TCE/PE), processo TC nº 1408224-0, no qual o TCE
verificou falhas na estimativa de tráfego projetado desde o início do funcionamento da
rodovia, em 2010, até a data de finalização da auditoria, em 2014. Segundo o TCE/
PE, houve um fluxo de veículos 297,32% maior do que o projetado pelo governo do
Estado, o que ocasionou um desequilíbrio contratual em favor da concessionária. O
TCE/PE apurou ainda a existência de erros contratuais que ocasionaram reajustes
nas tarifas de pedágio em datas erradas, bem como o cálculo incorreto do “prêmio
por excepcional desempenho”, que provocaram um pagamento indevido ao parceiro
privado de R$ 1.244.972,88.
O prêmio por excepcional desempenho corresponde a um acréscimo de 5% no
percentual de ganhos da concessionária e redução de 5% dos riscos que lhe são
atribuídos. Pelo contrato, o prêmio por especial desempenho deveria ocorrer quando
a média da nota da avaliação de desempenho medida durante um ano fosse superior
a nove, e quando a concessionária atingisse um desempenho classificado como
“bom” em pelo menos um ano.
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Dessa forma, o TCE/PE determinou, dentre outras deliberações: (i) a revisão
periódica do contrato a cada quatro ou cinco anos; (ii) a substituição do volume
de tráfego estimado no projeto para uma projeção de fluxo baseada na média de
tráfego mensurada até aquele momento; (iii) a devolução aos cofres públicos dos
valores pagos indevidamente pelos erros de cálculo; e (iv) o fim da contrapartida
paga mensalmente pelo governo à concessionária, no valor de 1,4 milhão de reais.
Entre as determinações consta ainda que a concessionária deveria reduzir a tarifa
dos pedágios em Barra de Jangada e em Itapuama.
Assim sendo, constatou-se que falhas no cálculo das estimativas de tráfego,
além de erros contratuais relacionados aos mecanismos de pagamento e repartição
de benefícios ocasionaram prejuízos que lesaram o erário público, conferindo ao
parceiro privado vantagens financeiras não previstas. Ademais, a população que
utiliza a rodovia também restou prejudicada, uma vez que arcava com uma tarifa com
valor superior ao que deveria ser pago pela prestação do serviço.
Observou-se ainda que, o fato de as deficiências supracitadas serem evidenciadas
apenas após uma intervenção incisiva do Poder Judiciário aponta para uma possível
omissão, por parte do órgão estadual responsável pela parceria, o CGPE, a respeito
das irregularidades que perpassavam a concessão no período de 2010 a 2014.
Salienta-se que, conforme o decreto nº 28848, de 23 de janeiro de 2006, o CGPE
possui, dentre outras atribuições, a competência de supervisionar a fiscalização das
concessões em Pernambuco.
Esses achados corroboram com a discussão a respeito do necessário papel do
Estado na defesa e resguardo do interesse público (Babatunde et al., 2012), mesmo
em uma relação de parceria na qual alguns poderes são compartilhados com o setor
privado. A atuação decisiva do TCE/PE possibilitou que as debilidades contratuais,
cujos desdobramentos trouxeram ônus tanto para os cofres públicos quanto para a
sociedade, pudessem ser identificadas.
Em estudo realizado por Carvalho Júnior (2015), a respeito da PPP para a
construção do Estágio Governador Plácido Castelo (Arena Castelão), em Fortaleza/
CE, também foram identificadas inconsistências que acarretaram prejuízos aos cofres
públicos. Celebrada após edital lançado em 2010, entre a Secretaria do Esporte
(Sesporte), do estado do Ceará e a Sociedade de Propósito Específico Arena Castelão
Operadora de Estádio S.A., com valor estimado de R$ 518.606.000,00 (quinhentos
e dezoito milhões e seiscentos e seis mil reais), e duração de 96 meses, a PPP
supracitada foi igualmente alvo de uma auditoria do TCE/CE.
No processo nº 06560/2017-2, o TCE/CE identificou, dentre outras irregularidades:
avaliação de desempenho fora dos critérios estabelecidos no contrato; recebimento de
valores, por parte da concessionária, sem a devida comprovação, o que ocasionou o
pagamento de contraprestação pecuniária sem as deduções contratuais; pagamento de
contraprestação mensal sem a devida dedução das receitas; e terceirizados exercendo
funções de servidores efetivos, o que acarretou uma precarização do serviço prestado.
O autor concluiu o estudo afirmando que, embora a reforma da Arena Castelão tenha
sido concluída, os erros verificados na celebração e execução da PPP acarretaram
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o pagamento de valores excessivos ao parceiro privado, e consequente desperdício
dos recursos públicos.
Clarck e Souza (2015) empreenderam uma investigação a respeito da avaliação
da eficiência da rodovia MG-50 (com extensão de 406 km), também chamada Nilton
Penido, em Minas Gerais, por meio de uma comparação do desempenho da PPP
entre os anos 2006 e 2012. Os autores perceberam um aumento dos custos com
transportes para os usuários da rodovia após a concessão. Dentre as debilidades
constatadas, podem ser citadas: o não atendimento ao interesse público, com tarifas
altas de pedágio; falta de eficiência da atuação do parceiro privado; e a existência de
55 processos administrativos, quatro procedimentos arbitrais e três ações cautelares
na Justiça, que resultaram da aplicação de multas por parte do Poder Público à
concessionária por não conclusão de obras e não adequação aos indicadores
de qualidade.
Os estudos acima citados demonstram que as incorreções encontradas na PPP
Rota dos Coqueiros também podem ser observadas em pesquisas semelhantes
que contemplam a realidade brasileira das PPPs. Tais investigações apontam para
o princípio de que, apesar de uma legislação forte e um contexto jurídico favorável,
uma atuação ineficaz, por parte do Estado, em especial do poder Executivo, em
todas as etapas da concessão, pode comprometer o êxito da parceria e minguar os
benefícios sociais promovidos pela melhora na qualidade do serviço e da eficiência
no uso dos recursos públicos.
Dessa forma, esses achados demonstram que a atuação forte e eficaz do Estado,
conforme defendem Etzkowitz et al. (2020) e Mazzucato (2020), pode ser eleita como
um critério de sucesso fundamental para que as PPPs resultem em inovações que
entreguem valor para a sociedade. No caso desta pesquisa, isso fica evidenciado pela
intervenção do Poder Judiciário exigindo a repactuação do contrato de concessão
por causa das falhas detectadas.
Características da parceria
Conforme o item 40 do edital de licitação, a viabilidade técnica do projeto da
PPP em análise foi verificada por meio de “estudos de viabilidade e projeto básico”,
aprovados pelo CGPE. Ainda no edital, consta a informação de que o projeto básico
da rodovia se encontrava no anexo XI do citado documento. Em pesquisa realizada no
site www.parcerias.pe.gov.br, verificou-se que o anexo mencionado não se encontra
disponível para consulta pública.
Apesar da impossibilidade de acesso ao estudo de viabilidade do projeto, as
falhas na projeção do tráfego apontadas pelo TCE/PE, detalhadas no tópico anterior,
apontam não apenas uma debilidade contratual, mas também uma fragilidade na
etapa de estudos técnicos acerca dos riscos, custos e possibilidade de retorno
financeiro da PPP.
A realização eficiente do projeto de viabilidade da PPP foi mencionada por
Berisha et al. (2022), como um dos parâmetros de sucesso das PPPs na Albânia, e
parece ecoar também no caso da Rota dos Coqueiros. Em estudo realizado no país,
os autores entrevistaram 175 pessoas, dos setores público e privado, responsáveis
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pela implantação de PPPs, e concluíram que a estabilidade da concessão está
correlacionada a diversos fatores, dentre eles, um estudo eficiente a respeito da
viabilidade do projeto, no qual as condições de remuneração, os custos e os riscos
devem ser corretamente avaliados.
O contrato da Rota dos Coqueiros estipulou, nas cláusulas 14, 15 e 16, que o
parceiro privado deveria implantar três programas que tratassem da gestão ambiental,
da gestão social, da segurança na rodovia e da segurança de saúde no trabalho. Tal
achado consiste em um dos aspectos que concretizam o objetivo da PPP de trazer
multibenefícios, não apenas para o parceiro privado, mas também para a sociedade,
como defende Babatunde et al. (2012). Para além dos serviços de construção e
manutenção da rodovia, foi delegada, para a empresa, a obrigação contratual de
executar ações que proporcionassem benefícios em diversas áreas, com especial
atenção para a intervenção ambiental sustentável e para a responsabilidade social.
Os relatórios mensais de atividades, elaborados pela concessionária e
disponibilizados pelo governo (https://www.parcerias.pe.gov.br/contratos.html), indicam
ações desenvolvidas pela Concessionária Rota dos Coqueiros (CRC). Dentre os
projetos viabilizados destacam-se: (i) a coleta seletiva de lixo no entorno da rodovia;
(ii) a disponibilização de um ponto de coleta para descarte de resíduos eletrônicos;
e (iii) ações de conscientização e preservação do manguezal localizado próximo à
rodovia. Dessa forma, observou-se que a concessão vem atendendo aos interesses
do governo na prestação do serviço contratado.
A vigência da concessão estabelecida em contrato é de 33 anos, podendo ser
prorrogada até 35 anos, a contar da data de assinatura do documento, que se deu em
28 de dezembro de 2006. Os acordos de longo prazo em PPP, como o estabelecido
na Rota dos Coqueiros, possibilitam a integração completa, sob uma das partes, dos
custos do projeto e construção, do ônus de prestação e manutenção continuada do
serviço. Essa característica confere à empresa uma garantia de receita considerável
por um longo período, permitindo uma atuação mais estruturada e uma prestação
de serviço mais sólida por parte do parceiro privado (Grimsey & Lewis, 2004), além
de contribuir para a acomodação de expertise técnica pela administração pública.
Dessa forma, por se tratar de um contrato de longo prazo, a PPP proporciona alta
rentabilidade ao parceiro privado (Berisha et al., 2022). As garantias legais da PPP
Rota dos Coqueiros, já mencionadas no tópico anterior, impedem que a concessionária
licitante abarque com possíveis prejuízos advindos do projeto, que poderiam ensejar
em uma interrupção do serviço. O valor estimado no contrato PPP em análise é de
R$ 143.202.622,48, com data base de dezembro de 2005. Esse valor corresponde
ao somatório da projeção do fluxo das receitas advindas da aplicação da tarifa básica
de pedágio e da contraprestação pecuniária fornecida pelo governo de Pernambuco.
A respeito do impacto ambiental da parceria, em relatório mensal de atividades,
datado de janeiro de 2023, a CRC apontou que as atividades de conservação e
manutenção da rodovia geram resíduos sólidos cujo descarte é devidamente realizado
por empresas licenciadas ‒ Empresa Elus e Ecopesa Ambiental. A concessionária
mantém ainda Programa de Gerenciamento de Resíduos Sólidos (PGRS), que tem por
objetivo a gestão dos resíduos resultantes de suas intervenções ao longo da rodovia.
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Relacionado a esse aspecto, as características que impactam os resultados da
parceria dependem do contexto e do setor específico e, ao mesmo tempo, a diferenciam
de outros modelos de colaboração. As peculiaridades da rodovia Rota do Coqueiros
foram parcialmente moldadas dentro do projeto, mas as falhas contratuais indicam que
falta encontrar um equilíbrio ótimo entre os interesses públicos e privados envolvidos.
Performance do parceiro privado
Essenciais em qualquer contrato de PPP, os indicadores de desempenho
delineiam os aspectos do serviço que será prestado pelo parceiro privado, estando,
por este motivo, elencados entre os parâmetros de sucesso de uma PPP (Babatunde
et al., 2012; Berisha et al. 2022; Firmino, 2018; Ismail & Aija, 2011; Vilen, 2021). O
item 31.1 da cláusula 31 do contrato da parceria Rota dos Coqueiros estabelece
que o Quadro de Indicadores de Desempenho (QID), constante no anexo III do
edital, possibilita ao governo do estado de Pernambuco aferir o desempenho da
CRC e monitorar a qualidade do serviço prestado. Ademais, o documento prevê
também a utilização do QID para o cálculo da contraprestação pecuniária repassada
mensalmente à concessionária, permitindo ainda a aplicação de multas em caso de
baixo desempenho.
De acordo com o anexo III do edital, a nota do QID é obtida pela soma de
indicadores de quatro áreas, podendo resultar em um valor máximo de 10 (dez):
Indicador operacional (peso 60%), indicador ambiental (peso 20%), indicador financeiro
(10%) e indicador social (10%). A análise dos indicadores de desempenho da PPP
proporciona uma visão holística do projeto, permitindo que sejam identificados pontos
fortes, pontos fracos e áreas que requerem melhorias e, até mesmo, repactuação,
como evidenciou o tópico anterior. Afinal, a inovação demandada nas políticas públicas
resulta das relações entre as organizações e, como elas, moldam os contratos para
entregar à sociedade os benefícios esperados da parceria (Mouef et al., 2020).
Além da fiscalização realizada pelo CGPE, a atuação do parceiro privado também
é avaliada por um verificador independente, que consiste em uma empresa, contratada
pela Secretaria de Executiva de Parcerias e Estratégias do governo de Pernambuco,
para aferir o desempenho da CRC mensalmente. Embora estabelecida, nos termos
contratuais, como uma forma de avaliar, periódica e sistematicamente, o desempenho
da CRC, essa medida não se mostrou eficaz o suficiente para identificar e corrigir as
falhas já citadas nos tópicos anteriores.
Conforme publicação do Diário Oficial de Pernambuco, datada de 01/07/2022,
a empresa Consórcio Future e Grupo Maciel, formado pela Future Motion Brasil
Serviços de Engenharia Consultiva Ltda. vem desempenhando, desde 2022, a
função de verificador independente da parceria Rota dos Coqueiros. A capacidade
financeira da CRC, ou seja, sua qualificação econômico-financeira para participar
da parceria foi aferida por meio de exigência constante no edital. Segundo o item
4 do citado documento, para concorrer à licitação, a empresa deveria realizar um
depósito de caução, também chamado garantia de proposta do licitante, no valor de
R$ 2.500.000,00, calculado sobre o valor atribuído pelo parceiro público ao objeto da
concessão. O governo se comprometeu ainda em devolver o montante exigido, no
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prazo de cinco dias úteis contados a partir da data de assinatura do contrato, caso
a empresa concorrente não vencesse a licitação.
O Quadro 3 resume os dados da análise, possibilitando a melhor visualização
dos resultados encontrados em cada critério de sucesso analisado, e deve ser
utilizado de forma comparativa ao Quadro 1, apresentado no item 4 do presente
estudo. Os achados relativos às falhas encontradas na PPP Rota dos Coqueiros
estão destacados em negrito:
Quadro 3. Critérios de sucesso da PPP Rota dos Coqueiros
CategoriaDefinição Critério Autores
Aspectos
governamentais,
jurídicos e
contratuais.
Critérios
relacionados
à atuação do
parceiro público,
bem como aos
elementos que
dizem respeito às
questões jurídicas
e contratuais da
parceria.
• Edital de seleção com
concorrência nacional;
• Lei federal 11079/04, de 30 de
dezembro de 2004 e lei estadual
12765/05 de 27 de janeiro de
2005;
• Responsabilidades dos
parceiros, mecanismos de
pagamento e regras de extinção
de contrato bem delimitados.
Falhas contratuais
que lesaram o erário
público e favoreceram a
concessionária;
• Garantia oferecida pelo
governo de PE: valor
correspondente a 20% dos
recursos do CIDE repassados
pela União;
• Risco de volume de tráfego
compartilhados;
• Decreto estadual nº 28.848
‒ Institui o CGPE como
órgão fiscalizador. Atuação
deficiente;
• Autoridade compartilhada
nos aspectos econômico-
financeiros;
• Disponibilização de dados
ao contribuinte precária
– documentos pouco
inteligíveis para o cidadão
comum. Ausência de
informações sobre custos,
receitas e rentabilidade da
parceria.
Babatunde et al. (2012);
Berisha et al. (2022);
Firmino (2018);
Ismail e Aija (2011);
Menezes (2014);
Natália et al. (2021);
Vilen (2021).
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Características
da parceria
Critérios que
analisam as
particularidades
da parceria
celebrada.
• Erros na projeção de tráfego
realizadas na etapa de análise
da viabilidade do projeto;
• PPP com atuações de
preservação ambiental e de
responsabilidade social;
• Parceria com prazo de 33
anos;
• Parceiro privado remunerado
por meio de contraprestação
pecuniária do ente público e de
cobrança de tarifa dos usuários;
• Programa de tratamento de
resíduos ambientais.
Babatunde et al. (2012);
Berisha et al. (2022);
Ismail e Aija (2011);
Menezes (2014);
Natália et al. (2021);
Vilen (2021).
Performance do
parceiro privado
Critérios
relacionados
à atuação do
parceiro privado
na concessão.
• Desempenho do parceiro
privado aferido por meio de QID
constante no edital;
• Avaliação periódica de
desempenho como garantia
da estabilidade e qualidade da
execução do serviço;
• Exigência de garantia de
proposta na etapa de licitação.
Babatunde et al. (2012);
Berisha et al. (2022);
Firmino (2018);
Ismail e Aija (2011);
Vilen (2021).
Fonte: Elaborado pelos autores
Considerações finais
Esta investigação possibilitou o entendimento de critérios de sucesso que podem
ampliar o potencial das PPPs de se apresentarem como dispositivos de inovação em
políticas públicas, tais como: a presença de um ambiente jurídico favorável mediante
uma forte legislação sobre o tema, bem como as definições constantes em edital e,
posteriormente, as regras para o funcionamento da PPP e as atribuições de cada
parceiro, estabelecidas no contrato, delinearam um cenário propício para o êxito
da parceria.
Outros itens de sucesso encontrados dizem respeito a aspectos técnicos e
operacionais do contrato, como o compartilhamento do risco entre os setores público e
privado e o estabelecimento de um contrato de longo prazo, 33 anos, o que possibilita
um incremento na qualidade do serviço prestado à população, permitindo que a
concessionária se mantenha lucrativa ao longo do tempo e, concomitantemente,
viabiliza uma redução de gastos por parte do Estado.
A existência, de maneira preditiva, dos indicadores de desempenho da parceria, ou
seja, a predeterminação das funções necessárias que o ente privado deveria cumprir,
além da obrigação, estabelecida em contrato, de que a concessionária deveria realizar
programas de gestão ambiental e social contribuíram para a promoção da entrega
de valor da rodovia para a sociedade, e sua posterior manutenção e conservação
por parte da CRC.
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relação bem-sucedida
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Todavia, observou-se que, além de parâmetros positivos de sucesso, também foi
possível constatar aspectos negativos, que geraram prejuízos ao Estado e à sociedade.
Os achados da pesquisa sugerem que, em PPPs de infraestrutura urbana e rodoviária,
o cálculo correto e mais preciso da estimativa de tráfego deve receber maior atenção
no critério de alocação dos riscos da parceria, a fim de que sejam evitados eventuais
ônus não apenas para o erário público, mas também para os usuários da rodovia.
Assim, verificou-se, a partir de um caso concreto, que para que as PPPs possam
se tornar um marco da inovação em políticas públicas é necessária à observância,
por parte dos parceiros, em especial do setor público, de critérios de sucesso que
garantam a qualidade na implantação e manutenção desse tipo de contrato.
É notório que o papel do Estado não deve estar restrito ao fornecimento
das condições financeiras para o êxito da parceria, mas necessita englobar uma
atuação fiscalizadora eficaz do desempenho do setor privado, ampliando, dessa
forma, a potencialidade das PPPs como mecanismos inovadores no âmbito da
administração pública.
Desse modo, como sugestões deste estudo para o balizamento de futuras PPPs,
visando o alcance de inovações estratégicas para políticas públicas de interesse da
sociedade, têm-se os seguintes pontos:
1.
Alinhamento político: crucial, porque significa considerar o apoio e a estabilidade
do ambiente político, além da capacidade em manter o compromisso com a
PPP ao longo do tempo.
2.
Objetivos e interesses convergentes: a parceria deve ser mutuamente benéfica,
onde o setor privado encontra oportunidades de negócios e o setor público
alcança resultados desejados. Isso requer uma análise dos incentivos e
motivações de ambas as partes.
3.
Capacidade técnica-operacional-financeira e experiência do parceiro privado
na entrega de resultados inovadores esperados. A experiência anterior do
parceiro privado em projetos semelhantes também pode ser um fator relevante.
4.
Disponibilização eficaz de todos os dados referentes à prestação de contas
na execução da PPP: mecanismos de controle devem ser estabelecidos para
garantir que o parceiro privado cumpra seus compromissos, seja eficiente na
utilização dos recursos e atenda aos requisitos de qualidade e desempenho
estabelecidos.
5.
Compartilhamento de riscos entre os parceiros: incluindo riscos políticos,
financeiros, operacionais e jurídicos. Esse consiste em um fator importante
para garantir o sucesso da PPP.
6.
Sustentabilidade a longo prazo: isso envolve analisar a capacidade de
financiamento contínuo, a viabilidade econômica do projeto, o potencial de
inovação e a capacidade de adaptação às mudanças.
A respeito das limitações da presente pesquisa, torna-se importante o
reconhecimento de que os dados foram coletados com base em documentos e relatórios
a respeito da parceira, considerando o ente público como posição discursiva e, por
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isso, não incorporando a perspectiva de outros stakeholders envolvidos no processo.
Esse é o limite, tendo em vista que o conhecimento produzido conta com essa fonte
enunciativa.
Contudo, o fenômeno das PPPs é complexo, plural e com múltiplos sujeitos que
podem lhe emprestar sua perspectiva, de modo que, quando observado a partir da
posição de outro sujeito, adquire novos contornos. Essa consideração sugere que,
para uma compreensão mais holística das PPPs, como modos inovadores de políticas
públicas, é imperativo considerar a escuta e compreensão do conhecimento gerado por
outros atores, tais como as empresas privadas que participaram do certame, os órgãos
de controle, a sociedade que faz uso do equipamento, entidades sem fins lucrativos
que reivindicam aspectos sociais na obra, bem como a imprensa especializada pró e
contra as PPPs. Dessa forma, a produção de conhecimento em torno desse fenômeno
pode aclarar as dubiedades, conflitos e amarrações discursivas.
Nesse sentido, a reprodução do desenho desta pesquisa envolvendo outros
sujeitos é uma sugestão profícua para um melhor entendimento das PPPs,
possibilitando uma microanálise desses dispositivos a partir das várias vozes que os
significam. Outra perspectiva para novas pesquisas é considerar o contexto institucional
no qual emerge a solução das PPPs como modos inovadores de formular políticas
públicas. Entendendo o contexto institucional como o momento socio-histórico onde
as práticas ocorrem, é possível que a relação entre política, sociedade e instituições
tenham constrangido certos atores a agir e, como consequência, o modelo de PPP
passou a figurar como uma possibilidade.
No caso da Rota dos Coqueiros, foi a primeira PPP em rodovias no Brasil. Quais
as condições econômicas, políticas, de mobilização social que viabilizaram esse
formato? Essa questão é importante porque, noutras circunstâncias, outras modelagens
podem surgir como resposta às pressões institucionais. Ademais, poderia figurar
também, como objeto de análise para investigações futuras, questões relacionadas
à sustentabilidade das PPPs, em especial as voltadas para infraestrutura rodoviária,
e qual o impacto dessas iniciativas para o meio ambiente e para os modos de vida
dos povos tradicionais das localidades nas quais são implantadas.
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