Fundo Público e Desenvolvimento Regional no Brasil: elementos para debate no contexto do Novo Arcabouço Fiscal

Public Fund and Regional Development in Brazil: elements for debate in the context of the New Fiscal Framework

Daniel Pereira SAMPAIO*

INTRODUÇÃO

ste trabalho realiza um diálogo com os textos dos professores Evilásio Salvador (UnB) (2024) e Osmar Gomes de Alencar Júnior (UFDPAR) (2024) na seção Debates deste periódico, Argumentum, sobre fundo público e o novo arcabouço fiscal (NAF, lei complementar nº 200/2023). Além do diálogo em si, que trata do novo arcabouço fiscal em tempos de capitalismo em crise, são apresentados elementos que busquem relacionar com o desenvolvimento regional no Brasil, tendo em vista as elevadas disparidades existentes entre as regiões em nosso país, bem como à Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).

Em 2024 são completados 30 anos do Plano Real e 25 anos do Tripé Macroeconômico. A estratégia de política econômica do Plano Real combateu com sucesso o processo (hiper)inflacionário da economia brasileira, porém agravou o problema fiscal, do financiamento externo, do baixo crescimento e da crise social (Oliveira, 2012). A estratégia do Plano Real coroou o neoliberalismo no Brasil (Belluzzo; Almeida, 2002) e instalou um ajuste fiscal permanente (Behring, 2022), que progressivamente vem desmontando os mecanismos de financiamento das políticas sociais.

O tripé macroeconômico – constituído por sistema de metas de inflação, superávit primário e câmbio flutuante –, regime de política macroeconômica instituído em 1999, não sofreu alterações substantivas ao longo do tempo, no que tange à condução da política macroeconômica (fiscal, monetária e cambial), mesmo durante o período da Nova Matriz Macroeconômica (Prates; Fritz; Paula, 2017). Ao longo do tempo, predominou a combinação de superávits primários elevados, taxa de câmbio valorizada e taxa de juros altas (dentre as maiores do mundo), conformando aquilo que Wilson Cano chamou de trilogia insana (Cano, 2008).

A ação do Estado, da política econômica e do fundo público no Brasil estão subordinadas à financeirização global e suas ações atuam no sentido de promover a acumulação, a concentração e a centralização do capital. O controle do déficit e da dívida pública são variáveis-chave da política econômica voltada para estas finalidades, o que tende a comprometer as condições para a reprodução social. O NAF é um novo capítulo nesse sentido, pois constitucionaliza (Emenda Constitucional nº 126/2022) novamente a austeridade no Brasil em substituição à Emenda Constitucional nº 95/2016 (Bastos, 2023). Em meio à renovação da austeridade, é importante ressaltar que o Brasil tem passado por graves problemas, por exemplo, um logo processo de estagnação econômica – especialmente na década de 2010, a década mais que perdida (Barros, 2022) – e de desindustrialização (Sampaio, 2019), além do recrudescimento da crise social.

Evidentemente, o Brasil é um país de dimensões continentais, de elevada população e suas regiões não são homogêneas. Pelo contrário, a heterogeneidade inter-regional e intrarregional são marcas da formação econômica, social e territorial brasileira (Brandão, 2007; Cano, 2008; Macedo, 2023). Parte substantiva do Produto Interno Bruto (PIB), produção industrial e população do país ainda está localizado na região Centro-Sul e na faixa litorânea do país. A crise e as práticas de austeridade, portanto, afetam de modos distintos as porções territoriais o país, a depender dos elementos econômicos, sociais e territoriais que estão presentes nelas. O fundo público teve (e ainda tem) um papel central na articulação das distintas porções territoriais do país, contribuindo para o processo de integração regional (Macedo, 2023), mas, por outro lado, também pode contribuir para reforçar as desigualdades regionais. Além dos elementos explícitos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), o fundo público pode atuar de maneira implícita, por exemplo, via financiamento de política sociais e, assim, contribuir para a redução das disparidades regionais. Porém, o ajuste fiscal permanente, cujo atual nome é NAF, pode servir como um uma espécie freio para a redução das disparidades regionais.

O presente artigo é composto por três seções, além desta introdução e das considerações finais. A primeira discute algumas notas sobre austeridade e o NAF e, a segunda, traz elementos para debate da relação entre o NAF e o desenvolvimento regional. Por fim, é discutida possíveis relações entre fundo público e a PNDR.

NOTAS SOBRE A AUSTERIDADE E O NOVO ARCABOUÇO FISCAL (NAF)

Em livro recente, Clara Mattei (2023) recorda que a austeridade tem suas origens como política de distintos Estados nacionais no Reino Unido (liberal) e na Itália (fascista) após primeira Guerra Mundial. A austeridade conforma um conjunto de medidas de estrito controle do gasto público, que levam à coerção para grande parte da população, privando-as de acesso a serviços públicos essenciais para a reprodução social. Segundo a autora “[...] especialistas econômicos, fascistas ou liberais, reconheceram que, para garantir a liberdade econômica – isto é, a liberdade de mercado para o poupador-empreendedor ‘virtuoso’ – os países tinham que renunciar às liberdades políticas, ou, no mínimo, coloca-las em segundo plano” (Mattei, 2003, p. 32). Nesse sentido, a prática da austeridade, lastreada em corpo teórico burguês bem como sua dominação ideológica, priva o orçamento da decisão popular a soberana. Tal avaliação não destoa de um dos principais economistas da teoria convencional, Olivier Blanchard (2016), pois para ele a condução da política econômica convencional “Em algum momento a questão do déficit de democracia surge” (Blanchard, 2016, p. 286).

A crise de 2008 demonstrou limites da financeirização do capital em escala global, tanto no centro quanto na periferia capitalista. Inicialmente, foi conclamada a nova era da austeridade (Rossi; Dweck; Arantes, 2018), mas logo os Estados nacionais foram chamados para promover a limpeza dos balanços contábeis dos setores empresariais privados afetados pela crise, incluindo a estatização de empresas (Mazzucchelli, 2008). A justificativa para tais medidas, foi que o resgate do setor privado era fundamental, pois eles são muito grandes para quebrar (“too big to fail” na língua inglesa). Evidentemente, a operação de resgate mobilizou trilhões de dólares e recaiu, dentre outros, sobre a expansão da dívida pública de várias economias. Evidentemente, após o resgate ao setor privado, a classe trabalhadora é chamada a pagar a conta por meio da austeridade:

São as pessoas que na realidade dependem dos serviços governamentais e ficaram com uma enorme quantidade de dívida (em relação aos respectivos rendimentos) que será ‘fiscalmente consolidada’. [...] quando se espera que os da base paguem desproporcionalmente um problema criado pelos do topo, quando os do topo fogem ativamente a qualquer responsabilidade pelo problema, atribuindo a culpa dos seus erros ao Estado, espremer os da base não só não produzirá receitas suficientes para resolver as coisas como produzirá uma sociedade ainda mais polarizada e politizada, em que as condições para uma política sustentável de lidar com mais dívida e menos crescimento estão minadas (Blyth, 2017, p. 33).

Ou seja, a evolução da dívida pública significa mais pressão sobre o gasto social e de investimento. Segundo, Rossi, Dweck e Arantes (2018), a prática da austeridade leva a um círculo vicioso da austeridade: a redução dos gastos e dos investimentos públicos impacta negativamente na demanda privada, que, por sua vez, leva a uma redução do crescimento, à redução da arrecadação e, por fim, à piora do resultado primário. A austeridade, portanto, não resulta, necessariamente, em equilíbrio do déficit e da dívida.

Durante a pandemia, o Estado também foi chamado para salvaguardar o capital. A Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (United Comission for Trade and Devolpment, 2020), que realizou estudo a partir do anúncio de medidas dos governos ainda no início da pandemia, estimou que dos US$ 5 trilhões anunciados pelos governos apenas 25% seria efetivo para manutenção do emprego e da renda. Ela alertou para a possibilidade de os pacotes econômicos anunciados pelos governos contribuírem mais para a limpeza dos balanços de empresas privadas do que efetivamente contribuir para a reprodução social e manutenção do emprego e da renda em meio a uma crise sanitária.

As práticas de austeridade afetaram de forma diferenciada as classes sociais. Na verdade, conforme já discutido, ela escolhe a classe que será responsável pelo ajuste na disputa pelo orçamento. Nesse sentido, Kelton (2023) questiona:

Mas você já notou que isso nunca parece ser um problema quando o assunto e ampliar o orçamento de defesa, resgatar bancos ou proporcionar incentivos fiscais gigantes para os mais ricos, mesmo se essas medidas significarem um aumento considerável do déficit? [...] Déficits não impediram Franklin Delano Roosevelt de implementar o New Deal nos anos 1930. Não dissuadiram John F. Kennedy de enviar um homem à lua. E nunca impediram o Congresso de entrar em uma guerra (Kelton, 2023, p. 22).

Após a pandemia, Estados nacionais foram chamados à guerra, que mobiliza parte importante do orçamento e contribui para ampliação da dívida. As guerras da Ucrânia e da Palestina demonstram o esforço internacional pela conquista de territórios internacionais, sendo a classe trabalhadora a mais afetada por interesses alheios e estranhos a elas. A crise social, pós pandemia, como o aumento da fome e da desigualdade, não mobilizam recursos e nem a vontade dos grupos no poder, assim como é com as guerras. “Essas crises são reais. O déficit federal não é uma crise” (Kelton, 2023, p. 31).

No Brasil, o Plano Real inaugurou a prática de austeridade permanente (Behring, 2022). Progressivamente, foram desmontados os mecanismos de financiamento de política sociais previstos pela Constituição de 1988. O discurso do combate ao déficit fiscal prevaleceu sobre a busca pela justiça social. Contudo, a dívida brasileira não deixou de crescer, o que ocorreu mais em virtude dos gastos financeiros do que do próprio resultado primário. Além do tripé macroeconômico, o NAF terá impactos sobre o controle dos gastos primários, que afetará a oferta de serviços públicos essenciais. Evidentemente, a austeridade tem impactos diferenciados no território, o que pode frear a redução das desigualdades regionais.

NOVO ARCABOUÇO FISCAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: ELEMENTOS PARA DEBATE

É marca da formação econômica, social e territorial brasileira o colonialismo e a escravidão. São produzidas e reproduzidas no território os elementos constituintes de uma economia subdesenvolvida, dependente e periférica. Articulam-se entre os níveis internacional, regional e local, os grupos no poder, bem como de atividades econômicas no território, especialmente o controle sobre a terra – o nó cego do desenvolvimentismo brasileiro (Fiori, 1994).

O Estado é ator fundamental no direcionamento do processo de acumulação de capital, bem como de sua localização territorial utilizando-se, dentre outros, o fundo público. O capital, em busca de valorização, apropria-se do território, moldando-o de acordo com suas necessidades no processo de produção e valorização, incluindo aí a acumulação primitiva ou a acumulação por espoliação, com impactos diferenciados nos territórios. São produzidas e reproduzidas heterogeneidades inter-regionais e intrarregionais no território, levando a elevadas disparidades regionais, especialmente em economias subdesenvolvidas, dependentes e periféricas. A reprodução social no capitalismo ocorre no território, assim como as políticas sociais. A disputa do fundo público ocorre não só entre as classes, mas também nos diferentes territórios, de acordo com as diferentes articulações que podem ocorrer no nível internacional, nacional, regional ou local.

A partir da opção pelo modelo neoliberal na década de 1990, o Estado brasileiro tendeu a diminuir o seu papel como agente coordenador, planejador, indutor, investidor e empresário na economia. Nesse sentido, foram enfraquecidos os instrumentos que articulavam as regiões do país – que sob hegemonia paulista constituíram um sistema econômico nacional – prevalecendo, a partir da década de 1990, lógica concorrencial entre os territórios para captação de recursos e atração de investimentos. As reformas econômicas, como abertura comercial, financeira e privatizações também afetaram as distintas regiões do país. A austeridade não ficou restrita ao âmbito nacional, mas, também, compareceu para estados e municípios, por exemplo, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).

A economia brasileira é uma federação organizada pela União, estados e munícipios, cada qual com um conjunto de atribuições, tal qual definida pela Constituição de 1988. Em geral, a discussão sobre o federalismo no Brasil é centrada no federalismo fiscal, dada a relevância da discussão fiscal no Brasil, tanto para a União, mas, também, para os estados e municípios (Oliveira, 2020). O pacto federativo no Brasil é predominantemente competitivo, e sua exacerbação se deu após o Plano Real, no qual a chamada guerra fiscal se fez mais presente (Cardozo, 2010). O principal instrumento da guerra fiscal utilizado pelos estados para atrair investimentos para seus territórios é o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)[1].

A guerra fiscal tem um papel relevante no processo de lenta desconcentração produtiva regional no Brasil, tendo ganhado fôlego a partir do Plano Real, uma vez que regiões periféricas tem sido lócus de atração e investimento sem a devida coordenação federativa. A desconcentração produtiva regional pode ser entendida como a perda, no longo prazo, de participação do estado de São Paulo e sua região metropolitana no PIB e na indústria de transformação. No período de 1970 a 1985 em virtude de um contexto de crescimento econômico acelerado ela pode ser chamada de virtuosa. Nesse período, São Paulo cresceu a taxas elevadas, ainda fazendo o papel de locomotiva nacional, porém as demais regiões cresceram a taxas mais elevadas. Porém, após 1985, com a tendência à estagnação econômica e desindustrialização, ela pode ser chamada de espúria (Cano, 2008). Nesse período, São Paulo cresceu a taxas baixas, em valores inferiores aos obtidos pelo restante do país.

Durante o período pós-1990 é possível observar que a dinâmica econômica de determinadas regiões do país voltou a estar mais relacionadas com o setor externo do que ao mercado interno, especialmente com o relativo enfraquecimento de conexões comerciais e produtivas realizadas a partir da economia paulista. Isto pode ser observado, por exemplo, na macrorregião do Centro-Oeste, que apresentou aumento na participação do PIB nacional, com destaque para o agronegócio exportador. É possível afirmar, portanto que há uma tendência à fragmentação da nação, que tende a diminuir os efeitos irradiadores do crescimento no mercado interno (Brandão, 2007; Cano, 2008; Macedo, 2023).

Dentre outros, a desconcentração produtiva regional, a guerra fiscal e a fragmentação espacial são elementos constituintes das novas determinações da questão urbano-regional do Brasil no pós-1980 (Cano, 2011). Elas se dão no contexto de mudanças profundas na economia brasileira, sem que ela tenha superado as perversas heranças quando aderiu ao movimento ao movimento global da financeirização.

De acordo com Affonso (1994), a costura do pacto federativo brasileiro se dá por meio do fundo público e o mercado é insuficiente para fazê-lo. De acordo com este autor, o fundo público pode ser observado por meio de receitas tributárias (próprias, transferidas, constitucionais ou negociadas), receita disponível da União, gasto das empresas estatais, incentivos fiscais regionais e setoriais, e, por fim, empréstimos do setor financeiro público.

Dentre os elementos destacados, estão inclusos aqueles da face mais visível do fundo público, ou seja, aqueles presentes no orçamento dos distintos entes federativos. Há, também, outros elementos que compõem o fundo público que não passam, necessariamente, pelo orçamento. É importante ressaltar, segundo Macedo (2023), que o fundo público tem papel relevante no processo de integração comercial e produtiva do Brasil, contribuindo para a construção do sistema econômico nacional (quem vem sendo crescentemente desarticulado no pós-1990).

De acordo com o exposto, bem como a avaliação do NAF feita por Evilásio Salvador e Osmar Gomes de Alencar Júnior neste número da Argumentum, o NAF poderá reduzir a atuação do fundo público nos distintos subespaços regionais seja por meio do gasto corrente, seja por meio dos investimentos, podendo acirrar os conflitos pela disputa de recurso numa federação em crise.

A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E O FUNDO PÚBLICO NO CONTEXTO DO NOVO ARCABOUÇO FISCAL

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR, Decreto n° 11.962/2024) (Brasil, 2024) tem por objetivo, considerando as especificidades locais: i) reduzir as desigualdades regionais, ii) consolidar uma rede policêntricas de cidades, iii) estimular ganhos de produtividade e a competitividade da produção regional, iv) fomentar a agregação de valor e a diversificação econômica, promovendo a sustentabilidade especialmente nas regiões altamente especializadas na produção de commodities agrícolas ou minerais. De forma geral, trata-se de medidas voltadas para a dinamização e atividades produtivas nas regiões que são alvo da política[2].

São regiões-alvo da PNDR: i) macrorregiões da Amazônia Legal, Nordeste e Centro-Oeste[3], ii) sub-regiões correspondentes ao recorte territorial da PNDR, a saber, a faixa de fronteira, a Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE), e o semiárido, iii) por fim, aquelas definidas pelo Comitê-Executivo da Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional.

Para atingir seus objetivos, além de uma estrutura de governança[4], a PNDR contribui para a orientação de recursos do fundo público, principalmente de origem federal, que atua sobre as regiões que são alvo da política. Em relação aos instrumentos de ação[5], de acordo com o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MDR)[6] é possível elencar:

· Fundo de Desenvolvimento Regional (Fundo de Desenvolvimento da Amazônia-FDA, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste-FDN e Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste-FDCO): tem por objetivo prover recursos financeiros nas áreas de abrangência da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO) para promoção de infraestrutura, serviços públicos e empreendimentos produtivos de maior porte.

· Incentivos fiscais: incentivar o aumento da taxa de investimento em áreas e setores prioritárias das regiões de abrangência da SUDAM e da SUDENE, utilizando como principal instrumento a dedução do Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica (IRPJ).

· Regime Especial de Incentivos para Desenvolvimento da Infraestrutura: promover a desoneração da implantação em projetos de infraestrutura, utilizando a suspensão do pagamento do Programa de Integração Social (PIS) e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS).

· Fundos Constitucionais de Financiamento (Fundo Constitucional de Financiamento do Norte-FNO, Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste-FNE, Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste-FCO): fundos pró-mercado e voltados para atuação prioritária para micro, pequenas e médias empresas nas áreas de atuação da SUDAM, SUDENE e SUDECO.

Em que pese a atuação dos diversos elementos relacionados com o fundo público coordenados pelo MDR, também é possível elencar outros que afetam o desenvolvimento regional nas regiões que são alvo da política, mas que não estão articulados com os instrumentos de ação deste Ministério. De acordo com o exposto acima, os instrumentos da PNDR contribuem para estimular atividades produtivas nas regiões que são alvo da política, porém, dado o baixo dinamismo econômico, muitas delas não são atrativas ao capital, os que pode limitar o raio de ação da política.

Outras políticas, que fogem ao escopo da coordenação do MDR, podem ter um impacto mais direto em regiões de baixo dinamismo econômico. Por exemplo, os recursos empregados em previdência social, em políticas de transferência de renda, as políticas de valorização do salário-mínimo, a realização de investimentos públicos, os programas de habitação, os recursos aplicados instituições de ensino superior, a atuação de bancos públicos e de desenvolvimento regional, entre outros (Macedo, 2023), os quais podem estar relacionadas tanto com o governo federal quanto dos entes subnacionais têm impactos significativos na economia e no território, sobretudo nas regiões de menor dinamismo econômico. Elas podem ser chamadas de políticas implícitas de desenvolvimento regional e, também, contribuem para a diminuição das desigualdades regionais, sobretudo quando estão relacionadas com políticas sociais.

Considerando as políticas implícitas e explicitas de desenvolvimento regional, é importante ressaltar, segundo Macedo (2023) que

[...] as políticas regionais devem ser pensadas e executadas cada vez mais coordenadas com as demais ações federais, estaduais e municipais, o que torna a dicotomia entre políticas regionais explícitas e implícitas menos importante. Relevante é a coordenação federativa, que inexiste, dificultando, logo, qualquer perspectiva de combate aos desequilíbrios regionais (Macedo, 2023, p. 255).

Independente da política de desenvolvimento regional ser explícita ou implícita, o fundo público está presente, ora soldando os interesses do capital e dos grupos locais, ora atuando na melhoria de condições de vida das pessoas que demandam políticas sociais. O NAF estabelece certos limites para atuação especialmente das políticas implícitas, tendo em vista que elas são parte do gasto primário do governo. Portanto, pode ser entendido como uma espécie de freio à redução das desigualdades sociais regionais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O tema da austeridade não é novo na economia internacional e tem novos contornos na atualidade, especialmente em um momento de capitalismo em crise. A opção é clara: os direitos sociais conquistados são caros e não são prioridade para governos. O ajuste recai sobre a parcela mais vulnerável da população, com medidas restritivas de acesso a serviços públicos e sociais. Principalmente em momentos de crise, o fundo público é chamado para salvar o capital, como foi o caso da crise de 2008 e da pandemia.

No Brasil, pode-se afirmar que a austeridade está relacionada com o neoliberalismo e ganhou fôlego a partir do Plano Real. A longa estagnação econômica, a desindustrialização, a austeridade são marcas do neoliberalismo tardio no Brasil. Já em relação ao desenvolvimento regional, entre outros, o lento processo de desconcentração produtiva, a guerra fiscal e a fragmentação espacial, dentre outras, podem ser considerados como elementos constituintes da questão urbano-regional do Brasil no pós-1980. Tais elementos tem contribuído para o recrudescimento das desigualdades econômicas, sociais e regionais no país.

Como forma de combater as desigualdades regionais, foi criada a PNDR. A utilização do fundo público via PNDR ocorre tanto nas políticas explícitas, mais voltada para a dinamização de atividades produtivas, quanto para as políticas implícitas, incluindo aí o financiamento de políticas sociais. O presente texto buscou demonstrar que na prática o novo capítulo da austeridade no Brasil proposto pela NAF pode servir como uma espécie de freio para as políticas implícitas de desenvolvimento regional, pois os investimentos públicos e os gastos sociais afetam regiões de menor dinamismo econômico, que geralmente não são atrativas ao capital.

REFERÊNCIAS

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BASTOS, P. P. Z. Não existe alternativa? Considerações sobre o impacto econômico e a

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Daniel Pereira SAMPAIO

Professor de Magistério Superior no Departamento de Economia e professor permanente do Programa de Pós-Graduação em Política Social da Universidade Federal do Espírito Santo (Ufes). Doutor e Mestre em Desenvolvimento Econômico pela Universidade de Campinas (UNICAMP). Bacharel em Ciências Econômicas pela Ufes.

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* Economista. Doutor em Desenvolvimento Econômico. Professor do Programa de Pós-graduação em Política Social e do Departamento de Economia da Universidade Federal do Espírito Santo. (Ufes, Vitória, Brasil). Av. Fernando Ferrari, n° 514, Goiabeiras, Vitória (ES), CEP. 29075-910. E-mail: daniel.sampaio@ufes.br.

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[1] Evidentemente, a atual reforma tributária, dada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 (ainda em processo de regulamentação), ao alterar e simplificar o sistema tributário, tende a diminuir a capacidade dos estados em manterem em funcionamento o principal instrumento da guerra fiscal.

[2] Uma avaliação da evolução sobre o debate das políticas de desenvolvimento regional pode ser acessada em Macedo (2023).

[3] Tendo em vista que a região Centro-Oeste tem apresentado elevado dinamismo econômico, via exportação de produtos do agronegócio, e, também, tem apresentado elevados indicadores sociais, Macedo (2023) questiona se ela deveria ser alvo da PNDR.

[4] As estruturas de governança da PNDR estão descritas no Decreto (Brasil, 2014) que a institui, a saber: Câmara de Políticas de Integração e Desenvolvimento Regional, Comite Executivo da Câmara, Núcleo de Inteligência Regional.

[5] Em geral, os fundos, principalmente constitucionais, não estão no raio de atuação da austeridade.